二十年来中国城市交通问题的若干思考
[提 要] 改革开放20多年来，中国城市交通获得了前所未有的发展。但是，近10年来，北京、上海、广州等城市出现的交通问题也是空前严重的。原因何在？如何看待和解决？对此，作者进行了思考，并相应提出了一些解决问题的思路和办法。
序言 我国城市交通问题的严重性
近20年来，我国城市获得了前所未有的发展。但是，一些城市所出现的交通拥挤堵塞问题也是空前严重的。目前，全国32个百万人口以上的大城市中，有27个城市的人均道路面积已经低于全国平均水平；90年代中后期，上海等城市中心区50%的车道上高峰小时饱和度更是达到95%，全天饱和度超过70%，平均车速下降到10km/h。为此，交通问题已经日益引发各城市政府的重视，并已成为民众关心的焦点。2000年，国家公安部、建设部更是联合发文，要求全国部分城市实施道路交通的"畅通工程"，力图通过行政手段促进道路建设和交通管理协调，推动城市交通拥挤堵塞问题的缓解。
然而，尽管如此，实践中不少城市所体现出的重道路建设而轻政策及理论研究，重交通规划而轻交通管理，重短期"政绩"而轻长远目标的某些不良倾向，促使我们仍然不得不更深地思考以下几个问题：
一、道路交通拥挤的缓解在于整个道路交通开放系统的不断改进而不能寄希望于几个重大的交通工程项目
目前，许多城市的交通问题是通过局部路段、局部道路交叉口的拥挤堵塞反映出来的。显然，按照西医"脚痛医脚，头痛医头"的观念，拓宽这些道路，在交叉口修建立交似乎就是最立竿见影、最直截了当的解决办法。但是，问题很少这样简单。以美国的城市道路建设为例。城市里更宽更多的道路、立交在建成之初的确方便了人们的出行。但是，越来越多的事实表明，草率地选择多修路来解决城市交通问题，最终却导致美国城市更为严重的交通构成失衡、交通拥挤及城市中心衰退等问题。其根本原因就是不少人（包括部分城市政府）曾经错误地估计了道路建设对解决城市的交通问题的积极作用而忽略了对交通其他方面，如交通需求政策、公共交通、交通管理子系统等对解决城市交通问题作用的全面研究。
结果路修得越多，私人轿车的使用也越多，而道路拥挤情况依旧，公共交通也日益变得更加的萎缩（如图1）：
图1 因单纯修建道路导致的系列交通问题
对此，1960年代以来的美国历届政府都很头疼。据统计，针对这些问题， 80年代以来，美国每年投入的资金就超过60亿美元，但是收效甚微。通过几十年大力加强道路建设，鼓励发展小汽车的教训，美国政府才最终意识到交通设施建设的局限性和公共交通的重要作用，并于60年代通过了世界上第一个比较完善的《公共交通法》。
再以北京为例。目前，它已修通投资巨大、立交众多的二环、三环主干道路81km。但由于辐射道路干线和支线建设滞后，该市没有形成与环线相配套的完整道路网络及相应的管理系统，加上这些年机动车辆的迅猛激增和相应交通需求管理不力，在环线进出口上往往堵塞，形成新的交通问题。为此，北京市近年才更加深刻意识到，交通问题的有效解决，有待于人们将解决交通问题的视野扩大到研究和改进整个城市的交通综合体系的层面上来。简单地说，解决交通问题的重点应不再局限于道路交通设施的建设，而是应扩大到建立一个以社会化公共交通 网络为主体，以快速交通为骨干的多层次及多元化交通方式协调运行系统。在这一系统中，道路建设、客运系统、货运系统及相应的交通管理与控制系统将都应该得到很好的研究和解决。也就是说，为切实解决当前日益复杂的城市交通问题，人们从前只将注意力集中于道路建设的传统观念应该得到突破，相应更加全面的、系统的交通观念、现代控制论等应该引起重视。
二、城市交通问题的缓解有待于提高道路交通网络建设研究和决策的科学化水平
近20年来，国内城市修建道路、改善城市交通环境的热情异常高涨。但是，由于没有形成一个科学化的研究、决策机制，部分行政领导的个人意志代替了科学、民主的研究、决策过程，以致不少城市把主要精力、资金投入了主要道路建设和相应的地产开发，道路建设项目草率上马，"……还有高架道路热。高架道路本来是一种迫不得已的事情，但是好多城市还在追求，甚至把它作为市长的政绩，列为'为民工程'"，结果非但没有解决原有交通问题，还造成了不少新的交通问题和隐患（见图2）。
图2 解决城市交通问题的新观念
1. 新建、改建道路集中在市区和开发的新区，道路建设时序、走向、宽度等与城市发展方向及规模不符，浪费大量建设资金和道路资源。如北海、张家港的道路建设。同时，在许多城市的外围，城市道路与公路的衔接没有得到应有的重视，造成进出城市的交通十分不畅，导致出入境交通影响市内交通。典型的例子如广州外围道路系统及沪宁高速公路与沿线城市市区道路的衔接。
2. 主要干道或几个重大交通项目的建设占用了几乎全部资金，相应的交通政策、交通规划研究、反馈得不到应有的重视，交通设施建设科学性少，随意性大，对缓解城市交通问题作用不明显。目前，从全国范围看，真正对城市交通问题长期投入人力、物力进行研究的城市仅有北京、上海、南京、广州、深圳、沈阳、武汉等城市。其余的城市，大多数还是仅仅把城市交通问题作为5~10年总体规划过程中的一个子专题单独进行阶段性研究。也就是说，日益复杂的交通问题还没有引起人们足够的长期的重视。故不少城市其交通问题研究的深度、广度、时限亦因此深受制约，一般在提出落实交通规划的行政、经济、法律政策等方面无所作为--毕竟，城市交通问题因其复杂性、综合性、长期性已经使得单凭几个规划人员或一个政府职能部门（如建设部门）的力量无法应付。并且，许多城市由于没有长设的相关办事机构，城市交通问题的研究人员、工作的延续性更是很难得到保证，以至其交通规划及政策执行过程中必要的跟踪、反馈行为很难实现。所有这些，必然造成不少道路交通规划及政策只能最终成为一种摆设和展示品，无法很好地从规划落实到实践，更无法在实践中得到检验、提高和完善。
3. 与道路相匹配的交通管理子系统的研究、改善有待重视。由于部分务"实"避"虚"，重表面文章而轻管理的官员的不良倾向，我国许多城市中道路建设虽然规模、声势浩大，但相应的管理、研究、建设却相对滞后。如北京和东京相比，两个城市的人口、道路设施规模接近，并且北京比东京大4.8倍，且不说城市交通管理设施科技含量的比较，单在交通信号机、交通标志、交通枢纽、过街步行通道等基础交通管理和控制设施的绝对数量上，前者相差后者不少，大约只相当于后者若干年前的水平。而实际上，北京在我国已是交通管理研究、设施建设水平最高的城市之一。其他城市交通管理系统研究、建设的情形，也就可想而知。
目前，国外的交通管理已经从"点控制"（道路交叉口控制）到"线控制"（道路通行控制），进而发展到整个城市区域"面控制"（通过计算机网络和遍布区域的探测器、摄像头、大型可变电子显示屏幕、实时交通广播等，科学控制和引导交通流）。最近十几年，综合考虑道路、车辆、交通参与者、高新技术等因素的智能交通系统（ITS: Intelligent Transportation System）的开发和研究更是方兴未艾，并对解决城市交通问题发挥越来越大的作用。也就是说，当代交通管理及其设施的内涵已经远远超出了人们心目中的手势指挥交通和道路信号、道路标志等概念。虽然我国各城市经济实力近20年来大为增强，但有意愿结合本市市情，大力引进、使用这些相关研究成果及相应的专门人才的城市还很少。其原因首要是人们的观念；其次，我们的许多城市太害怕实验新鲜事物！目前，国内各大中城市，只有北京、上海、南京、深圳等城市依托大学、科研院所开展相关成果的部分应用研究。从国家的角度看，全国性质的ITS研究指导小组刚于2000年2月在北京宣告成立。其余城市的城市总体规划中系统研究、规划、考虑交通管理及其设施发展的，还很少见到。目前，全国668个城市中，系统作过交通调查及相对完整的城市交通规划的城市也仅仅有40余个。
4. 土地使用--交通流量评估得不到重视，土地使用与交通生成和吸引之间的和谐关系失控。我国现行有关法律，如《城市规划法》、《房地产管理法》等，对建设项目的交通流量评估、停车位设置等没有严格规定。因此，在一些城市里，未经土地使用强度评估和交通流量预测，沿新建、改建道路的高密度房地产开发甚至引发了比原先更为严重的交通、规划、社会问题。典型的有前些年沿杭州西湖的道路拓宽及高楼建设；90年代中后期福州市中心的旧城改造工程；还有不少城市中的"门面"道路建设，商业性和生活性、过境交通相混杂，秩序混乱，事故频发。
为此，从实践效果看，由于缺乏稳定的城市交通研究机构和必要的交通基础研究，忽视交通管理的潜在价值，以及建设项目的交通流量评估法律地位不强，我国许多城市近年的道路建设及其政策制定，落实在缓解 城市交通问题上并未起到显著的作用。因此，只有对城市交通问题的研究给予足够重视，相应交通政策、法律的制定更加科学系统，各城市解决交通问题的人力、物力资源等得到更加合理的搭配和使用，交通问题才有望得到更大程度的缓解。
三、城市交通问题的缓解有待于政府机构改革和相应法律法规的必要支撑
长期以来，我国城市规划、城市道路建设和维护、公汽运营、道路交通管理和公路建设、轨道交通的管理职能分别属于建设、公交、公安、交通、铁路等部门。从前，对解决城市既有交通问题，各方均有自己的一套思路和做法，缺乏必要的沟通和协作，很易造成"红头文件满天飞"，基层单位无所适从[13]。同时，部门利益的冲突，在部分问题上各方又争权夺利或相互推诿。为此，不少城市，如北京、大连、南京等已经建立起包括上述各方的城市交通委员会，希望能对城市交通问题的研究和解决起到协调作用。但是，由于缺乏必要的法律法规和组织机制支撑，靠某几个领导的权威商定问题，各城市交通委员会的作用仍相当有限。因此，藉政府机构改革之机，在《城市规划法》、《城市道路管理条例》、《道路交通管理条例》等 的基础上，制定《交通法》、《公共交通法》、《轨道交通法》、《城市停车场法》等系列法律，减少各方上述职能不清、政出多门、相互推诿等弊端已属当务之急。同时，在市一级层次，借鉴英国、德国的经验，组建环境、交通、建筑一体化的政府建设主管部门。如1996年，英国完成了环境部和交通部的合并；德国1998年成立了管理交通和建设的交通与住宅部。这些做法，不但合乎城市政府集中管理，精简机构的目的，也与城市建设的根本目的相符，即决定城市生活质量的不仅是建筑质量，还有交通和环境。
图3 交通基础研究与城市交通问题的缓解图
四、"软硬"兼施--解决城市交通问题的必经之路
从发达国家城市交通的发展历程看，经济实力雄厚的美、日等国，靠大量的修建交通基础设施尚无法很好解决城市层出不穷的交通问题。因此，对处于发展中的我国来说，要较好地解决城市交通问题，决不可把注意力仅仅集中于改善交通"硬件"--如道路、立交桥、交通工具、交通附属设施及其用地等，而应同时给予交通"软件"--交通基础研究、交通需求管理、交通管理、交通决策及其机制等以足够重视。交通设施容量的增长永远赶不上交通需求的增长，单靠交通设施容量的增长来解决城市交通问题已经被证明行不通。因此，"软""硬"兼施，实现道路容量的科学扩张与现有道路运能潜力的深挖，将是我国未来解决城市交通问题的必经之路。具体说，应着手从以下几个方面来综合解决我国城市当前所面临的交通问题：
1．强化交通基础研究，实现现有道路容量科学扩张。
我国大部分城市道路已无法很好满足人们出行需求。为此，一段时间内，大力加强道路交通基础设施建设是解决我国城市交通问题的一个必然选择。但是，现有道路容量的扩张光靠交通设施建设是有限的，和人均土地资源丰富、经济实力雄厚的美国城市相比，我们的城市道路建设很难赶上它的水平（毕竟，要我们的城市道路人均面积从8.27m增加到美国城市一般的20-100m的水平，无论从土地占用、资金投入角度看都不现实）。因此，选择一条用尽可能少的土地资源和资金满足尽可能大的城市交通需求的道路势在必行。而此种道路的建立依赖于健全相关研究机构，长期有效地展开相关的基础研究，全面把握城市交通系统中的道路设施、客运系统、货运系统、交通管理系统、交通法规、机制设置等一系列子要素，及时为科学的交通决策提供有力依据，把城市有限的人力、财力、土地资源投入到最有利于解决其交通问题的方面去。
2．加强宏观交通需求管理，改善交通构成，发挥现有交通设施的最大运能。
1990年代以来，广州、南宁、湛江等沿海城市由于缺乏对摩托车发展的有效控制和引导，以致摩托车所承担的交通过大，占用了大量的道路资源(行进中，摩托车人均占用的道路资源是常规公汽的3~5倍)，加重了城市道路拥挤、公交使用率下降、空气污染等一系列问题。其中，广州、南宁的在册摩托车数量竟占到其机动车总数的63.3%和70%，分别达到36.1万辆和14.44万辆，成为其交通构成严重失衡及空气污染加剧的重要根源。对此，若不加以控制，提高道路通行能力、增强公共交通吸引力、发挥现有道路交通设施的最大运能将是纸上谈兵。因为数量巨大、人均道路占用较多的摩托车只要上路行驶，就将始终占用城市的大部分交通设施资源，并将如同美国的小汽车发展一样，使城市公共交通因服务水平下降而越来越没有吸引力，处于十分被动的地位。学习香港、新加坡、日本的有益经验，加强宏观交通需求管理，有效引导和控制私人交通工具出行的增长，同时积极扶持公共交通，维持合理的私人交通与公共交通的比例，保证一个较高的道路交通资源的使用效率已是中国许多城市，特别是摩托车增长过快的南方城市所面临的当务之急。同时，对于城市中普遍存在的自行车问题，通过扶持单位通勤车，错开上下班时间、弹性工作制实现高峰时段交通总量的削减、改善既有交通构成也是值得各城市考虑的有益措施。东京、天津等城市在这些方面获得了一定的成功经验。
3．科学管理个体交通，保证人、车、路的和谐，缓解城市交通问题。
从社会学角度探讨行人、司机的行为对城市交通的影响，在我国还是一个很少有人涉及的课题。从交通工程的基本原理出发，我们知道行人、车辆的有序流动对于保证城市道路的畅通有着重要的影响。也就是说，在解决好宏观交通构成等问题后，微观个体交通在局部路段的失范行为仍将可能对整条道路乃至整个道路系统的通行能力构成严重影响，带来新的交通问题。例如，部分人员在道路上的乱穿乱行、乱摆乱买一直是我国许多城市交通拥挤混乱的一个重要原因。为此，从行人心理、严格执法、加强过街步道建设等角度深入探讨强化个体交通管理，保证行人、车辆对道路资源特别是高峰期间道路交叉口的有序、合理使用，将有助于缓解不少城市的交通混乱问题。
4．以政府机构改革为契机，规范政府相关职能部门责权，提高城市交通研究、规划、建设、管理等机构的协调、协作水平，群策群力，把握城市交通问题的症结和隐患，实现对既有人力、物力、财力的合理搭配、使用，推动城市交通问题的缓解。
城市政府是市场中掌握最多经济资源的利益团体。同时，它还拥有一般社会团体所没有的许多公共决策的权力。因此，在缓解城市交通问题上，城市政府所扮演的角色至关重要。它的科学决策、权力应用和对经济资源的合理使用将直接影响城市交通问题解决的实际效率、效果。但是，由于我国政府的交通规划、管理、投资、建设等职能相对分散的事实，迫切需要利用城市政府机构改革的良机，提高各相关职能部门的服务水平及相互间的协调协作水平，最大限度地减少不必要的人力、物力、财力"内耗"，进一步推动城市交通问题的缓解。可以说，城市政府机构改革的顺利推进，相关政府职能、权力的合理调整和规范，将促进城市对社会资源、经济资源的高效调配和使用，从而对进一步缓解我国城市交通问题带来积极而深远的影响。同时，从制度上确保民众对城市交通问题决策的民主参与和监督，那些盲目追求"政绩"的道路设施建设的个人行为也将因此受到有力约束而减少。如深圳市由29人组成的市规划委员会（其中公务人员不超过14人），对促进该市的民主、科学决策起了不小的作用，各地可参考借鉴。
