城市轨道交通项目建设的战略和战术问题
韩春素（石家庄市轨道交通项目建设办公室）摘要：我国正处在快速城市化前期，许多城市都在积极谋划轨道交通项目。对其中重要的“两难”选择问题进行讨论，将有利于城市轨道交通事业及技术的发展。
关键词：轨道交通 建设 战略 战术
城市轨道交通项目作为一个线网不可分割的系统独立的公益性基础设施项目在城市建设和发展中表现为四最，即投资最大、建设周期最长、对城市布局影响最深、投资回收期最长甚至没有政府的资金和政策支持就难以回收投资。正因为如此，政府才在决定上不上、何时上、用什么方式筹措巨额资金上、上什么形式（地下、地面、高架）的轨道交通项目等问题上举棋不定，难以决策。
城市轨道交通项目涉及的技术经济问题对全国各城市是共同的，城市自身的经济、社会状况是一定的。在这种情况下，一个对解决城市当前交通必要的对城市发展影响深远的好项目，能否于最佳时期用最佳方式在最短时间内建成投运，涉及到两个方面的问题。一是如何规划运作，即上不上得去；二是技术经济状况如何，即上不上得好。我们把这两方面称为轨道交通项目建设的战略和战术问题。笔者认为，只有这两个方面都解决好了，城市轨道交通项目才能在总体上最优。石家庄市轨道交通项目前期工作在全国省会城市中是启动较晚的。没有经验不是谦虚之言。把我们的实践与思考作成此文，希望得到专家及同行的指导和指正。
一、 战略问题——让项目上得去上得快
城市轨道交通项目是现代化大城市最重要的公益性基础设施，从世界范围看，一般要由市政府牵头谋划和建设，起码要市政府给予投资者政策支持。其原因除投资巨大、回收期长、社会影响深远外，还因为它的起步阶段的首要任务是编制《线网规划》，由于《线网规划》需要资料多、涉及部门广、影响因素复杂，只有市政府才有权力有能力来牵头做好这件事。如此，轨道交通项目上不上得去，上得快不快，关键是市领导集体的信心和决心，而这个信心和决心来自为决策提供的分析资料和谋划的程序、方式。只有程序环环相扣、组织协调有力、投资落实可靠、设计科学合理，才能实现上得去上得快。
1．关于工作程序
一个城市要上轨道交通项目，具体运作的人一般都是第一次做，从哪入手开展工作？只有了解了项目的工作程序，才能事半功倍，否则肯定要走弯路。一般而言，到项目建设完成，要经过5个阶段。
第一阶段即考察调研阶段，是启动项目前的调研。去哪儿调研？三个方面：一是国家宏观调控和行政管理部门，如国家计委投资司、建设部城建司等，主要是了解国家对轨道交通项目的政策规定以及立项审批的有关程序和要求；二是技术研究部门，如北京城建院、中国城市规划院等，主要是了解技术装备进步与投资大小的关系，前期工作的时间分段等；三是已建在建轨道交通项目的城市，如北京、上海、广州、长春等，主要是了解他们运作、建设、运营轨道交通项目的经验、教训和注意事项等。只有对这三个方面有关单位的系统调研，才能使调研者较全面地了解项目审批、建设、管理和发展的全貌。
第二阶段即立项前期阶段，是启动项目的开始阶段。开始做什么？两个方面工作：一是通过招标或议标选择有资格的设计、咨询单位编制4个文件，即客流预测、线网规划、项目预可研和项目建议书。以上文件编制、论证完成后即可报国家计委投资司城市设施处立项。按照目前规定，项目建议书经三司会签，主任会审定，最后报国务院审批。二是组织市内有关部门和科研、咨询单位，编制用于决策的4个报告，即项目必要性研究报告、投融资方案研究报告、投资风险分析报告、社会影响评价报告等。这几个报告的编制、论证过程和结论是市委、政府决策的依据。当然，这两方面工作还需要两大块资料支撑。一是两大规划，即城市发展总体规划和城市综合交通规划；二是城市的有关资料，如规划、统计、市政、人防、土地、地质、气象、经济、社会等等。
第三阶段即可研报告阶段，是国家最终审批阶段，这个阶段做什么？编制3个报告：一是项目可研报告，用于报国家计委审批；二是线网沿线土地控制规划，用于线网沿线建设控制，为线路建设预留通道；三是环境影响评价，这个问题可研报告也要涉及但较浅，为了切实保护城市环境，一般要成为独立报告，并按要求报国家环保总局审批。在这个阶段另一个很主要的问题是要组建项目法人，筹措项目投资。
第四阶段即设计阶段，是地方（省级）审批阶段，这个阶段的任务是完成三个层次的设计：一是总体设计；二是初步设计；三是施工图设计。这3个层次的设计完成并报省（市）计委审批后，甚至尚在施工图设计部分完成后即可申请开工。
第五阶段即建设阶段，是完成投资的主要阶段，这个阶段的主要有4个任务：一是土建施工；二是沿线特别是车站周围的商业开发；三是设备定货和安装调试；四是人员培训等。
2，关于《线网规划》
《线网规划》是城市轨道交通项目的总蓝图，意义重大，一般由有资质有经验的专业机构来完成。目前我国还没有编制《线网规划》的国家规范，《线网规划》编制的科学性，一方面由编制者的水平和经验来决定，另一方面是由城市自身提供资料及对未来50年规划的准确程度和科学性决定的。现实中后者更为重要。因此城市轨道交通项目的组织者，一定要提供城市最近最新的各种资料和远期（20～50年）规划发展研究报告，要特别注意《线网规划》对城市未来布局形态的重要影响。
《线网规划》的编制容易，要真正做到科学合理却很难。这也是许多城市的《线网规划》改来改去的原因之一。物质是运动的，事物是变化的，这是辩证唯物主义的基本观点。没有能够准确预测未来的方法，这并不等于不能够编制城市美好未来的科学合理的布局规划。城市的《线网规划》是依据城市现在和将来居民工作和居住的区块规划而编制的，对未来人流预测的准确程度直接关系到轨道交通《线网规划》的成败。笔者认为《线网规划》编制应遵循如下原则：（1）是解决当前主城区交通拥堵问题，即线路要通过人流巨大的商业娱乐区、工作区、大中型居住区、已有交通枢纽；（2）是充分考虑城市边缘区、卫星城、已有和规划中的交通枢纽如机场等的发展；（3）是要设置几个较大的换乘枢纽站，以方便各种交通方式的联系和衔接；（4）是不可能也不必要追求十全十美的《线网规划》，只要把主骨架网络确定下来，就不必要长时间争论，应立即确定第一期工程线路。这是因为，一方面城市轨道交通是一个十年、几十年连续建设的项目，随着经济形势的发展，今后建设时还可能调整总线网；另一方面城市现状是编制《线网规划》的依据，而线路建成后又会深刻地影响城市布局。一些线路当前客流少，只要沿线及终点有开发余地，客流就会逐步增长，英国伦敦的11个卫星城建设就是例证。
《线网规划》最终报告论证完成后，应立即编制线网用地控制规划，并严格执行。这样将有效地避免耗时费力的拆迁问题并节约线路建设投资。
3，关于轨道交通技术和敷设形式的选择
轨道交通技术的选择很重要，如果选错了，会给今后发展带来很大的问题。比如选择了可能近期被另一种技术淘汰的技术，那将失去科技进步带来的成果。另一方面，如果选择了比目前成熟技术功能进步不大，而投资增加很多的技术，那将使投资者背上沉重的包袱，甚至于项目流产。目前轨道交通从大方面说有两种形式，一是轮轨式，二是磁浮式。究竟采用何种形式，必须搞清两种形式各自的优缺点及其技术发展的可能成果。据有关资料介绍：从投资看，磁浮式比轮轨式高50%以上；从速度看，两者的最高试验速度基本相同；从噪声污染看，两者的空气动力噪音没有大的差异；从能耗看，在利用率相同的情况下磁浮式比轮轨式高10%。一句话，磁浮式比轮轨式没有明显的技术优势，而经济上是劣势。从目前技术看，磁浮式要取代轮轨交通方式是不可能的。轮轨交通方式是安全、经济、高速、舒适、环保的现代化交通工具，随着科学技术的进步，轮轨交通方式还将向更高速、更安全、更经济、更舒适的方向发展。一般而言，城市轨道交通选择轮轨式是正确的。当然在条件好的情况下，选择一段短距离、客流较大、一般中间不设车站的旅游或机场专线上磁浮式交通，由于“稀奇”可能会效益不错。
就轮轨交通而言，又有多种技术类型和敷设形式选择。选择的焦点集中在技术先进则投资较大；地铁方式省地、不影响地上景观，三者却成倍增加。是选择当前成熟技术还是当前先进技术，是选择地下、地面、高架还是三者相结合的敷设形式？主要取决于城市的经济实力、未来发展的潜力、城市的区位、地质等特殊条件以及城市建设决策者的观念和信心。甘蔗没有两头甜，而这些优劣好坏又难于进行量的比较，从而使决策者为难。笔者认为，决策的原则还应是一句老话“穿衣吃饭量家当”。城市建设轨道交通就像是家庭购买交通工具，大家都想坐车，但只有目前经济能力或确有把握的未来经济收入买得起养得起的家庭才能拥有奔驰车；而目前经济能力买不起养不起奔驰车的家庭只能先考虑购置能力所及的交通工具。这样既突破了没有交通工具的限制，又不至于给今后生活带来难以还清的债务。
4，关于项目投融资
城市轨道交通项目是营业项目，当然要成立企业法人，而合适的时间是在《项目建议书》国家审批完成后。企业法人成立后第一大任务就是筹措巨额建设资金，这是项目能否上去的关键。一般省会城市的财政没有全额投资建设城市轨道交通项目的财力。如何筹措巨额建设资金呢？根据国内外城市的实践，可以从以下几个方面考虑组合融资：一是依据城市的经济实力及重大建设项目规划，市财政拿一块前期工作费；二是市政府可用划拨方式将线路两侧、车站四周或其他区域的一定面积的土地给企业作为项目资本金；三是线路经过的区、市、县财政可出一块资金或土地；四是可申请一定数额的国债或国家其他政策性资金或省级财政支持；五是可用优惠政策吸引市内国内国外大企业投资；六是使用国内外金融机构贷款；七是发行企业债券或企业上市包括借壳上市融资。
融资渠道无非以上这些，关键是三点：一是要充分认识轨道交通项目的公益性，市政府必须给予大力支持，尽可能有钱出钱，无钱给地给政策；二是在降低融资成本的原则下，通过多渠道组合融资；三是一期工程要尽可能选择客流大的线路段，以便用盈利经营来支撑可持续发展。
二、战术问题——让项目上得好可持续发展
城市轨道交通项目的技术装备在不断发展，客流随着线路的延伸也在增长，项目是否上得好，是否可持续，对城市的发展意义重大。其典型问题是要解决：第一期工程线路选择、工程方案与技术设备选型、建设投资额与效益等一系列“两难”问题。
1， 第一期工程线路段选择
《线网规划》确定后，第一期工程线路段选择就成了首要问题。线网中的线路肯定是有通过闹市区的，也有连接卫星城的，一般而言，第一期工程线路段选择的原则应是客流最大的线路。原因有二：一是能最有效地缓解城市交通压力，效果看得见，能够提高市政府和全市人民建设轨道交通的信心；二是由于客流较大项目经济效益会较好，能缩短投资回收期，有利于轨道交通项目建设的可持续发展。
上述只是一般原则，最重要的是要根据城市自身的具体情况作具体的分析。比如长春市第一期工程线路就选择了不是客流最大的投资较小的环线。该线路大部分沿大铁路地面建设，拆迁量小，建设工期短，总平均每公里线路投资仅0.7亿元，才相当于近年国内地铁建设投资的1/10。在建设资金有限、没有建设运营经验的情况下，此举不失为一个正确的选择，它的重要意义在于2001年底长春市有了自己的轨道交通，并坚定了长春市政府和全市人民建设轨道交通项目的信心，否则5年甚至10年以后长春市还不一定有轨道交通项目，长春市轨道交通项目建设历史将是另一个样子。
2，工程总体风格设计
轨道交通项目一期工程线路段确定之后，工程总体设计的首要问题就是确定工程设计风格。风格不同，给人的感觉不一样，投资也会有区别。莫斯科和华盛顿地铁是注重艺术和简明朴素的两个代表，后者肯定节省了投资。我国目前还是第三世界，一般城市都为巨额投资难筹措苦无良策。在这种情况下，选择朴素，千方百计降低单位线路投资额，就成为城市轨道交通项目建设的基本出发点。当然总体设计一定要根据具体城市的具体情况而定，应认真考虑城市自身的历史、区位、特点、综合实力等情况。城市轨道交通项目特别是地下线是百年大计，一旦建成很难改变，既不能不顾自身财力追求高档，也不可过于节俭，建成没几年又改建，反而增加了投资。
3， 车辆及设备选型
一般而言，城市轨道交通项目中车辆及设备等约占总投资额近一半，而其中通信信号设备约占总投资额不到10％。通信信号设备在总投资额中的比重不大，但其先进程度关系到整个项目的技术先进性和功能发挥。要减少投资，宁可在车辆及其他设备上压，绝不能选择功能差的通信信号设备。
4，投资额、效益与沿线商业开发
随着盾构、通信、自动控制等技术的发展以及车辆等设备国产化的推进，轨道交通项目千米里投资额已有了大幅度下降。广州地铁三号线已达到4.2亿元／km，比1号线下降了1/3还多。如果按照“闹市区修地铁，次繁华区建高架，连接卫星城走地面”的原则，一条穿越核心市区连接两个卫星城的线路，每公里造价2亿元就能实现。城市轨道交通项目收入一般有三：一是运营收入，二是广告收入，三是沿线特别是车站四周的商业开发收入。城市轨道交通项目通常会大量使用贷款，降低投资额，减少成本中的利息负担，有利于运营收入与运营成本的平衡，这是全世界城市轨道交通投资人所期盼的。如果实现了运营收入与运营成本的平衡，那么后两项收入就成了支撑新线建设的资本，对项目可持续发展至关重要。
