上海轨道交通体制之探索
【摘要】上海轨道交通体制自2000年4月发生重大变化．实行投资、建设、运营、监管“四分开”，以适应轨道交通超常规
发展和行业发展的需要。本文论述新体制运行以来的效力、工作界面以及趋势。
【关键词】轨道交通 体制 研究
1 新体制出台的背景
上海轨道交通起步于1989年，自1995年起先后建成三条轨道交通线，全长65km，分别为南北向的地铁一号线、东西向的地铁二号线和北半环轻轨明珠线一期。这三条线的运营，有力地缓解了地面交通压力，日均客流稳步上升，目前已达100万人次/日。这三条线项目实施分别采用了三种模式：一号线全部由国家投融资；二号线采取市、区两级政府投资形式，由区负责沿线动迁和车站土建，市政府负责其余部分投融资，而建设、运营和行政执法由上海市地铁总公司实施，在此期间，还出台了地方性法规《上海市地铁管理条例》，作为政府对行业的宏观控制；明珠线一期则采用项目公司的形式和过渡体制，成立了项目公司，由上海铁路局利用拆除废弃的淞沪铁路作为土地投入，政府投资其余部分，建成后交由上海地铁运营公司运营。
这一时期，投资、建设、运营、监管“四分开”体制初显雏形。同时，上海全市的轨道交通网络发展规划也经由中外专家反复论证，提交市政府决策，并且编人我国第一本城市交通白皮书《上海市城市交通白皮书》。根据规划，上海在“十五”期间要建设200km轨道交通，仅五年内就拉动市政投资逾1 000亿元。20年内，总里程达到760km，成为世界上轨道交通发达城市，使轨道交通占公共交通的比重达到60％以上，彻底改变上海公共交通出行格局。
在这一背景下，上海开始探索新的轨道交通体制。显然，再由地铁总公司一家全面负责实施如此宏伟的规划，对打破垄断，适度竞争，培育市场，控制投资和运营成本，市场融资，形成行业是不适合的。因此，市建委、市计委共同提出关于深化轨道交通投融资体制，加快推进建设进程的“四分开”新体制方案。2000年4月28日，新体制经市政府批准正式启动，原市地铁总公司撤销，有关建设、运营和政府管理职能分别向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集团公司负责投融资，地铁建设有限公司负责项目建设管理，地铁运营公司和现代轨道交通股份公司负责运营，市交通局具体负责政府监管。四个方面各司其职，分工合作，互相制衡，共同发展，以期在短时期内完成既定的宏伟目标。
新体制实施两年来，初步理顺了各方的关系，各方积极性得到调动，竞争机制明显，建设进程加快，运营成本下降，新线开工量、竣工量、项目储备均创历史之最。
2 监管 投资 建设 运营各方的职责
2.1监管方的职责
政府及相关部门作为监管方，制定相关法律法规，全面实施行业监管。市计委、市建委：负责轨道交通发展战略和相关政策的综合平衡和综合协调。根据分工划到项目动迁开工之前，由市计委为主，市建委配合；在此之后到新线运营，由市建委为主配合。
市规划局：负责组织编制轨道交通网络规划和近期建设规划，进行线路控制，负责汇总和平衡轨道交通专业规划。
市交通局：行业主管部门，负责制定和提出轨道交通发展战略和相关配套政策，组织编制专业规划和近期建设计划，参与对项目建议书、可行性报告秘初步设计的审查，执行《上海市轨道交通管理条例》和制定行业技术标准，参与对票价的审核，对线路运营实行经营权管理。
2．2 投资方的职责
申通公司：是市政府对轨道交通的出资代表，是市—级投资主体，承担市政府在这一领域的投融资职能。
项目公司：申通公司根据新线路的不同情况，组建多元投资的项目公司，项目公司是某一项目的业主，同时也是市场主体。
2．3 建设方的职责
建设公司：是受业主委托的业主代表，实施建设管理，与设计、施工企业不应存在资产和利益关系。建设公司负责组织iggt和施工招投标，并对工程进行全面的控制和监理。
2．4 运营方的职责
运营公司：受业主委托，通过投标承担新线运营，初期收取委托运营费，收入归业主所有，远期可采用承包经营、购车经营、专营权等多种运营模式。
相关产业生产商：上海已决心发展自己的轨道交通产业。上海电气集团与法国网尔斯通成立了合资厂，生产新型轨道列车，初期产出规模为300辆。同时，西门子、ABB等跨国公司也与国内企业合作，生产轨道交通专用设备。
3 “四分开”体制的深化
3．1横向竞争体制形成
“四分开’体制实施后，纵向的分离、制衡格局已经形成，并且带来明显效果。新线投资在2—5亿/km之间，运营成本得到控制，运营公司上缴业主的资产使用费由2000年的0．8亿上升到去年的1．5亿年预计可达2．7-2．8亿。在建新线计有五号线17．2km、八号线22．6km、四号线25km、—号线北延伸段14km、磁悬浮线30km，共计108.8km，同时，七号线、六号线和二号线西延伸Dit58．2公里即将开工。
新体制在继续向纵深发展的同时，带来新的变化，即轨道交通横向竞争格局开始形成。2002年8月8日，上海现代轨道交通股份公司受托经营五号线，作为新的运营商与地铁运营公司开展竞争。现代轨道交通股份公司由巴士股份、大众交通、强生集团和交运股份等四家国内上市公司人股组成，具有强大的资本实力和融资功能，有品牌和管理强势，对活跃轨道交通运营市场，适度竞争，打破垄断将起到一定作用。8月15日，久创建设公司和港铁建设公司成立，将作为地铁建设公司的竞争对手参与轨道交通建设管理市场的竞争，后者由香港地铁人股，具有丰富的经验和国际背景。
3．2 “四分开”中的“四结合”
新体制运转后，一方面是成效明显，另一方面，新旧体制磨合中的各类矛盾逐步暴露，客观上接口和界面增多，出现有些方面的职能交叉或工作滞后。四方面通过实际运作，深切感到有必要进一步统一认识，明确职责，明晰政府部门之间、政企之间、企业与企业之间的关系，形成合力。由此，采取了以下措施，以期四方面合理分工、相互合作、闭合工作接口：
一是政府修订新的《上海市轨道交通管理条例》经由市人大通过，7月1日颁布实施，作为指导
各方面工作的法律。
二是重大事项请示、报告计委、建委，必要时向市领导请示。
三是政府有关部门出台配套法规和制度，如“上海市轨道交通建设工程中运营力介人方法”、“上海市轨道交通建设交接方祛”、“车站、车辆广告设置管理规定”、“轨道交通网络新线命名与识别色”等一系列文件。业主、业主代表和运营方在此基础上，就某一特定项目再拟订实施细则，以合同、协议书形式固定下来，遵照执行。
四是联席会议制度。四方经常召开联席会议并形成制度，讨论新的工作界面和体制变动带来的问题，及时加以解决。
“四分开”改革是在建设任务重、政府财力有限、投融资机制尚不完善、竞争机制没有形成的情况下出台的，其任务是要突破制约轨道交通大发展的资金瓶颈及各类约束条件，吸纳各类资金进入轨道交通领域，降低投资、建设、运营成本，提高市场化、专业化运作水平，实现“政府组织、企业运作、市场竞争、形成合力”。改革的根本目的，是既要实现加快轨道交通网络建设进程，满足市民不断增长的出行需要；又要培育轨道行业和相关制造产业。纵向“四分开”的核心是政企分离、职能分离；横向改革目的是形成有序适度的竞争。
3．3 需要关注的问题
经过两年时间实践，有以下三个方面应继续切实加以关注：
一是协调的权威性。在几条新线同时上马，成为网络组成部分的过程中，新线之间相互换乘能否一体化，各类设备和列车的软硬件兼容性，生产的规模效应，适度竞争的控制，四方利益的综合平衡与协调，法律法规的监督与执行力度，在这几个方面政府参与程度应相应进一步加大。
二是投融资渠道的畅通。目前申通集团控股的申通地铁股份公司(上市公司)，奠主营业务主要是收取地铁一号线的票务收入和广告收入，存在关联交易，在证券市场上融资受阻，要募集大量的建设资金更是困难重重，应发挥参与轨道交通领域的上市公司的融资功能，有可能的话，还应吸纳民营资本，甚至是市民手中的闲资，尝试国际融资渠道。已有多家民营企业意欲或已投资数以亿计的资金于市政项目；磁悬浮线发行2亿元信托基金，市民在1小时内即购一空。
三是行业(产业)良性循环发展。应确立和提升在建设、运营、制造等领域的核心竞争力，通过消化、吸收逐步形成自主知识产权；同时，坚持走社会化、专业化道路，一般项目通过市场招投标形式选定承包商。
行业(产业)发展达到—定规模，线路形成网络时，应考虑走出上海，加强国内与国际竞争、合作，提升上海在这一领域的综合竞争力。
总之，投资、建设、运营、监管“四分开”体制，对大规模融资，大规模建设和运营轨道交通的城市，有一定的借鉴和参考作用，可能并不适合仅建设1~2条轨道交通线路的情况，但无论如何，上海在这方面正在做出努力的探索。
