地铁投融资与管理运营的思路及建议
发表于《中国投资》2003年第11期王灏 高朋
在当今世界各大城市和特大城市中，地铁已在公共交通系统中处于骨干地位。截止2003年，我国地铁总里程是303公里，“十五”期间，我国将斥资2000亿元用于地铁建设，新增里程450公里。在短时间内完成如此大规模的基础设施建设，必须首先建立科学合理的投融资体制、高效顺畅的管理模式，才能保证地铁投融资、建设、运营几项工作协调一致，相互促进。国内外地铁建设投资和运营情况很多国家都是通过立法解决轨道交通的资金来源，地铁建设和运营的资金来源基本以政府财政投资和补贴为主。下表为国外几个城市地铁的建设和运营资金来源情况
参考资料：城市轨道交通研究2001－2/3《世界八大城市的轨道运输》同济大学主办国内外地铁投资管理体制比较分析
（一）从所有权与经营权的关系上看，大致有“国有国营”模式、香港、日本的“公私合营”模式、新加坡的“国有民营”模式、泰国的“民有民营”模式等。
“国有国营”是指由政府负责地铁投资建设，所有权归政府所有，运营由政府部门或国有企业负责。纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等世界上绝大多数城市都采用“国有国营”模式。主要原因在于地铁项目投资大，运营成本高，票价低廉，带有一定的社会福利性，项目盈利的可能性较小，私人投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。
“国有国营”模式下，地铁运营效率较低，对财政补贴的依赖程度较高，政府负担较重。为了拓展资金来源，提高效率，一些国家和城市在“国有国营”的基础上，在地铁的投资、建设、运营等不同环节，建立多样化的收益模式，吸引社会投资，如采用“公私合营”、“国有民营”以及“民有民营”等方式。
“公私合营”是指由政府与企业共同出资设立地铁公司，负责地铁的投资、建设、运营。这种模式的优点是，地铁公司完全按照市场化原则运作项目，通过公司主观上对利润最大化的追求，为降低成本而提高管理水平，为增加收入而提高服务水平，客观上保障了为公众提供良好运输服务的公共利益。此模式的必要条件是必须建立地铁项目良好的投资收益机制，以吸引社会投资。香港地铁是一个典型的例子。2000年10月香港地铁实行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特区政府持有，其余23%为公众持股，股票融资达94亿元。
“国有民营”是指地铁线路完全由政府投资建设，建成后委托企业负责运营管理。采取这种方式的优点是，把地铁的资产以及运营业务委托私人企业管理，进行市场化运作，以降低成本，提高服务管理水平。
采取这种模式的必要条件是，地铁线路的建设投资完全由政府负担，以降低项目的财务费用和折旧成本。运营公司无资产所有权，只有使用管理权，承担专业化的运营职能，采取商业化的运营模式，实现公司盈利。政府具有资产所有权，不干涉具体运营，对运营开支进行少量补贴甚至不补贴，只负责监督、规范公司的运营，以确保地铁的公共福利性质。新加坡地铁即采用这种模式，新加坡地铁由新加坡国土运输局建设完成后交付运营公司使用，其建设资金全部来自于财政支出。新加坡快速轨道交通公司负责新加坡地铁的运营，公司的第一大股东为一家私人企业。
“民有民营”是指由私人集团投资兴建，并由私人集团经营。泰国曼谷轻轨采用了此种模式。从实际运作情况来看，泰国轻轨由于实际客流与预测客流差距较大，运营亏损严重，项目盈利前景黯淡，现处于重组阶段，“民有民营”的模式尚未取得成功。
（二）从地铁的管理方式看，可以分为一体化和专业化两种管理方式。
一体化的管理方式是集地铁投融资、建设、运营、沿线商业开发统一运作的公司制模式，如香港地铁公司、广州地铁总公司。其特点是，根据每项职能设立部门，地铁建设、运营为主要业务，房地产、广告等商业经营为辅助业务。其优点一是地铁各种资源高度集中，有利于各方面资源的共享，资源配置的成本低。二是投融资、建设、运营作为公司内部的几项工作，便于协调、分工。三是客运主营业务与商业等辅助业务可以合并收入，实现合理避税。其缺点一是承担职能太多，随着地铁规模的不断扩大，机构庞大，企业管理成本增加，对企业管理水平有极高的要求，不利于大规模的地铁投资、建设、运营。二是集建设、运营、沿线商业化开发于一体，资源、权利过于集中垄断，不利于地铁建设、运营的投资主体多元化运作，以及市场化竞争格局的形成。
广州地铁就采用了一体化的管理模式。按照模块运作的管理模式，公司设立了八部二室一委员会的新架构。（如图1）
图1：广州地铁总公司框架图
从广州地铁的公司框架可以看出，广州地铁为集中一体化管理模式，总公司集建设、运营、沿线资源开发等各项职能为一体，根据每个职能设立部门。
专业化的管理方式是把地铁的投融资、建设、运营、沿线商业开发分别由专业化公司来承担，各公司之间可以是以资产为纽带的企业集团形式，也可以是完全相互独立的市场化契约关系。其中，“网运分开”的模式是比较典型的一种，即线路资产的所有权与经营权相分离。如上海地铁、新加坡地铁、日本地铁等。其优点一是将投融资、建设、运营分别成立专业化公司，结构清晰，有利于集中精力完成大规模的建设、运营任务。二是有利于地铁建设、运营主体多元化的市场良性竞争格局的形成。缺点是虽然能合并报表，但各子公司要单独纳税，不利于避税。上海地铁即采用专业化管理模式，即实行“投资、建设、运营、建管”4分开。（见图2）
图2：上海地铁管理模式框架图
上海城投和上海久事公司出资组建投资公司－上海申通公司。申通公司在政府资金、政策支持下负责行使地铁项目的投融资职能。申通公司和沿线各区联合组建项目公司，项目的具体运行由各项目公司实施。在建设、运营管理方面，引入竞争机制，打破垄断，上海组建了3家轨道交通建设管理公司和2家运营公司。从上海地铁运作的实际情况来看，专业化的管理模式在筹措建设资金、节约控制项目投资、降低运营成本、提高运营效率等方面发挥了积极的作用。
北京地铁在2001年7月对原北京地铁总公司进行整体改制，基本框架如下：北京地铁集团有限责任公司对投入地铁的国有资产行使出资者权利，负责北京地铁的融资、建设、运营等任务。具体建设任务委托集团出资成立的北京地铁建设管理公司实施，运营任务委托北京地铁运营公司实施。北京地铁目前是从“国有国营”向投资主体多元化、建设、运营市场化方向进行改革；经营管理模式也从集中统一的一体化管理模式向建设、运营专业化管理模式转变。这将改变北京地铁以往大而全，建设、运营、房地产、广告等混业经营的管理方式，建立专业化的投融资主体、建设公司、运营公司。
改革的两种方案：渐进式和一步到位式
从以上分析可以看出，世界尤其是我国地铁，正努力摆脱以往单独依靠政府投资的单一投资方式，逐渐向政府主导、多元化运作、多渠道筹资的方向迈进。但每个城市在各自地铁行业建设发展过程中，是选择一体化的组织模式还是专业化的组织模式，还要根据自己城市的市场条件、投资环境具体分析。国内有两种方式可以选择：
（一）渐进式的过渡性方案
现阶段，国内地铁领域多元化的建设、运营竞争主体尚未建立起来，市场竞争机制还未形成，当前的建设任务又十分紧迫艰巨，有必要对地铁的投融资、建设、运营、多种经营等仍实施一定程度的统一集中管理。随着市场化条件日趋成熟，逐步完成一体化管理向专业化管理的转变。具体是：
进一步完善政府投融资主体的主导作用，并树立投资主体在近期内一定的权威性。同时着手完善多元化投融资体制，努力创建地铁建设、运营主体多元化市场竞争格局一方面强化现有地铁建设、运营公司的专业化建设、运营职能，确保工程质量、安全运营。另一方面合资（如与香港地铁公司、新加坡地铁公司）成立1－2家地铁建设公司、运营公司，培育多元化的竞争主体，并逐步建立地铁行业专业化的投资控股公司，最终完成地铁一体化管理体制向投融资、建设、运营领域专业化、市场化的过渡。
（二）“三分开，一设立”彻底性解决方案
把地铁原来独家运作的一体化管理体制彻底向专业化、市场化模式进行改革。把地铁投融资、建设、运营3项专业职能分开，分别由独立的法人公司——多元化的投资主体、建设主体、运营主体承担，3者间不存在资产、隶属关系，完全是平等的市场化契约关系。由政府设立的专门机构对地铁的投融资、建设、运营实施必要的监督、协调、管理。具体方案如下：
（1）在现有投资基础上采用增资扩股等方式，组建现代轨道交通投资有限公司（简称“投资公司”），并不再持有地铁运营公司、建设公司股权。投资公司的资产构成为目前老线的国有资产、政府财力对新线的投入以及所有与地铁相关的经营性资产。投资公司按照政府统一部署，组织各级财力、社会投资、外资共同组建投资主体多元化的各新线有限公司，并联合各新线股东、地铁建设公司、运营公司、专业投资者对地铁沿线广告、房地产等资源进行专业化开发，建立地铁项目的投资回报机制。同时通过综合运用银行贷款、企业债券、借壳上市等多元化、市场化投融资手段，在货币市场、资本市场进行运作，专门负责地铁新线的投资、融资、还贷。
（2）逐步放开地铁建设、运营，采取经营业绩协议、管理合同、服务合同、租赁合同等方式加快市场化进程。由政府出资设立或鼓励国内地铁公司与香港、新加坡等地的公司合资组建1－2家建设公司、运营公司，形成地铁多元化的建设、运营市场格局，通过招投标方式引入竞争机制，降低成本，提高效率。
对地铁辅助业务，应进行重组，引进外资和技术，打造机车车辆国产化基地。按修造分离原则，对国内现有地铁车辆修造厂进行改制重组。或引入国外战略投资人，或采用IPO或“借壳”等方式上市。
（3）投资公司、新线公司与各个建设公司、运营公司之间不再是母子关系，完全是平等的法人主体。投资公司与新线公司作为国有资产的出资代表及业主，拥有地铁线路资产的所有权、收益权，即资产的处置权（报有关部门批准）、票款收入、广告、房地产的收益权，并利用这些条件为新线、老线筹集建设运营资金；投资公司、新线公司将老线、新线的建设、运营任务，采用招投标的方式，选择一家建设商、运营商进行委托经营。这样，通过市场竞争机制来达到地铁行业降低成本、保证质量、提高服务的目的。
（4）设立专门的政府机构，如轨道交通管理局，作为地铁行业专门的管理机构。主要负责对国内地铁投资、建设、运营工作的监管和指导、协调；组织制订行业技术规范和标准等。
综上所述，这两种方式的实施对目前国内地铁的建设发展都具有较强的促进作用，如何选择主要取决于政府部门的目标取向：
如果考虑目前时间紧迫，为确保实现“十五”期间既定建设目标，宜采取渐进式的改革方案，有利于在建设期内统一思想、集中力量，完成大规模、高强度的投资、建设、运营任务；
如果从加快国内地铁发展的市场化进程，通过适度竞争来降低建设、运营成本，提高效率的角度出发，可采取彻底性的改革方案。
（作者分别为北京市基础设施投资有限公司副总经理, 融资建设部部长）
