发表于《宏观经济研究》2004年第10期建立地铁专项转移支付制度推进轨道交通平稳健康发展王 灏（北京市基础设施投资有限公司，北京 100086）摘要：轨道交通外部性的存在，导致其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足，需要政府采取适当的行政手段予以矫正。本文从解决轨道交通外部性入手，提出建立地铁专项转移支付制度，以制度化方式从多方面解决轨道交通建设的持续巨额资金需求。关键词：外部性；转移支付；轨道交通；融资随着北京市现代化进程的发展，城市公共交通运输服务的需求日益扩大，高速安全、大容量的轨道交通系统成为城市发展的必然选择。2008年奥运会的成功申办，更使北京市的轨道交通建设面临巨大的挑战和历史发展机遇。传统的单独依靠市财政拨款建设轨道交通的模式，已无法解决随之而来的持续的巨额建设资金需求。由于轨道交通的开通和运营具有很强的正外部性，只有从解决其外部性入手，通过建立地铁专项转移支付制度，从多方面筹集地铁建设资金，才能满足轨道交通可持续发展的资金需求。1. 轨道交通的外部性特点所谓外部性(Externalities)，是指一个经济主体在从事经济活动时对另一个经济主体的福利产生影响，而这种影响并未从货币或市场交易中反映出来[1]。有利的影响称为正外部性(Positive Externalities)，例如养蜂人在生产蜂蜜过程中，蜜蜂的采蜜活动会给附近的果农带来好处；不利的影响称为负外部性 (Negative Externalities)，例如一条河流上游的化工厂在生产活动中向河流排放大量污水，会导致下游渔民的产量减少。城市轨道交通的开通和运营具有极强的正外部性，根据影响范围的不同可细分为公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性 (Public Externalities) 是“不可减少”的，即受益者的增加并不减少他人承受的外部性。例如轨道交通系统能缓解地面交通压力、减少污染、改善整个城市的投资环境、促进城市发展，进而使全体市民间接受益。公共正外部性的存在使得轨道交通项目的社会经济效益远大于其财务效益，在票价收入无法弥补建设和运营成本的情况下，项目经济评价得出的结论依然可行。私人正外部性 (Private Externalities) 是“可减少”的，即受益者的范围和大小是有限的，例如轨道交通能带动沿线房地产升值，增加沿线商业、娱乐、广告等各类商家企业营业额等。与城市轨道交通的公共正外部性相比，私人正外部性的受益群体较少，受益范围明确（沿线带状区域），受益更为直接（直接导致受益经济体利润增加）。当经济活动存在正外部性时，边际私人收益 (MPB) 小于边际社会收益 (MSB)，此时私人活动的水平通常低于社会所要求的最优水平。轨道交通存在正外部性，导致其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足，这就需要政府采取适当的行政手段，通过制定相关政策和制度予以矫正。2. 建立地铁专项转移支付制度解决轨道交通的外部性转移支付 (Payment Transfer) 是财政学中的一个概念，当某一地区的公共产品或服务供给不足时，中央政府通常会通过财政转移支付的手段来平衡其收支水平，以实现各地公共服务趋于均等化[2]。本文借用这一概念，特指地区政府通过一系列政策、制度的安排，将轨道交通产生的正外部效应向内部转移，达到增加建设资金来源、增强盈利能力的目的，从而保证轨道交通产品的充足供给。以解决外部性的两种代表观点“庇古税（补贴）”和“科斯定理”为理论指导，笔者认为可以分别采用所谓“直接转移支付”和“间接转移支付”两种手段对地铁产生的外部性予以矫正。（注：财政学中的转移支付分为“横向转移支付”和“纵向转移支付”，本文所讲的“直接转移支付”和“间接转移支付”是作者针对轨道交通产品特点首次提出来的新概念。）2.1直接转移支付外部性理论的创始人、著名经济学家庇古 (Arthur Pigou) 认为[3]，当企业的生产经营活动产生负外部性时，应向该企业征收一定比例的特别税；当企业的生产经营活动产生正外部性时，则应向该企业提供一定的补贴。这种通过征税或补贴实现外部效应内部化的方式，经济学界称之为“庇古税(Pigou Tax)”或“庇古补贴”。以“庇古税（补贴）”为理论依据，可以采用直接转移支付，即政府直接以资金补贴的方式对地铁的外部性予以矫正。对于地铁的公共外部性，需要政府直接从全市每年的财政收入中拨付一定额度的专项资金，大幅增加对地铁的资本补贴和运营补贴，为地铁建设和运营的资金筹措奠定基础；对于地铁的私人外部性，可以通过制定相关政策，将地铁对沿线各种经济体的增值收益归集起来，统一纳入财政部门设立的地铁专项基金，再以补贴形式转移拨付给地铁，以此达到矫正的目的。国外地铁专项基金的来源主要有二[5]：一是对沿线企业和居民征收轨道交通专项税。例如在法国巴黎的市区快速轨道交通建设中，对沿线9人以上的企业按支付工资额的1.7%征收公共运输受益税；二是对沿线的土地开发征收地铁增值附加费。例如在巴西的圣保罗，市政府根据市议会批准的一项专门法律，要求地铁沿线土地的所有者在开发土地时必须先购买“附加建设许可证”，政府再将许可证收费所得资金全部投入地铁建设。2.2间接转移支付诺贝尔经济学奖得主科斯 (Ronald Coarse) 认为[4]，外部性问题实质上是产权界定不清所产生的，在交易费用为零或很低的情况下，界定清晰的产权关系可以降低甚至消除外部性。科斯所说的产权不仅仅局限于传统的财产所有权或物的所有权，还包括与资源相关的使用权、处置权、收益权等。根据科斯定理 (Coase Theorem)，若明确地铁对沿线资源的增值收益权属于地铁投资者，经济体在利用沿线资源从事营利性经济活动前必须出资向地铁投资者购买此项权力（类似于上述圣保罗市的附加建设许可证），则不需要政府进行征税等行政干预，通过买卖双方的讨价还价就可以解决外部性问题。但这样做的困难在于无法准确量化地铁对沿线资源增值的大小，而且界定与维护此项收益权的成本想必相当高昂，致使交易难以达成。倘若将沿线部分资源的开发经营权直接授予地铁投资者，则不存在交易费用问题。即由地铁投资者结合地铁建设和运营实施沿线资源开发，所得收益转移支付于地铁新线建设或弥补既有线的运营亏损，则可以实现地铁私人外部效应的内部化，此即所谓间接转移支付（经济学中也称为“企业合并”）。具体来说，可以授予地铁投资者如下几种资源开发权来实现间接转移支付[5]：（1）沿线土地开发经营权土地是沿线各类商家企业从事经营活动的载体，地铁对沿线各种资源的增值集中体现在对沿线土地的开发和经营。香港地铁的成功经验表明，将地铁与沿线土地联合开发是解决地铁外部性、筹措地铁建设资金的一条切实有效的途径。我国内地的上海、广州、深圳等城市在地铁沿线土地开发方面，也曾作过不同程度的尝试，取得了不少宝贵经验。由于新的土地政策的变化，经营性土地必须严格按照“招拍挂”方式公开上市交易，这就使得以往以行政划拨或协议出让开发土地支持地铁建设的方式不再可行。为此，可以尝试在PPP（公私合伙制）模式下，将地铁项目与沿线土地捆绑运作。其基本思路是：首先由规划部门将沿线一定范围内的土地资源控制起来，结合地铁线路走向和站点分布及出入口位置，进行有针对性的详细规划。然后将沿线划定的土地资源打包，与地铁工程捆绑在一起，作为一个整体项目，采用PPP模式面向社会招商。地铁工程的建设经营权与沿线土地开发权分开报价，经综合评比后选择最佳的投资人。中标的投资者获得地铁工程社会投资部分的建设权和一定期限的特许运营权，同时取得沿线土地的开发权，在交齐其报价中的地价款后，可以结合地铁建设和运营实施房地产开发。中标人所缴纳土地价款中的增值部分上交市财政专户，经市财政局审核后拨付至代表政府的地铁投资公司，作为PPP模式中政府资本金投入到地铁工程。将地铁工程和沿线土地捆绑在一起共同招商，由一个投资主体统一建设开发的优势在于，投资者在工程前期可以结合地铁建设同步实施房地产开发，从而节省诸如拆迁安置、管线改移、临时占地、地下通道建设等重复性开发成本；在后期可以配合地铁运营而经营沿线物业，在发展了沿线物业的同时也为地铁培育了客流，形成两者的良性互补，增加地铁的盈利能力。同时也不违背土地“招拍挂”政策和土地收益收支两条线原则，土地出让的增值收益分配清晰。（2）沿线地下空间开发经营权鉴于城区的地面土地资源紧缺，加之存在政策障碍，要想通过大量开发沿线房地产来增加地铁建设资金，操作难度较大。与此相比，北京市地下空间开发尚处于起步阶段，存量资源较多，将沿线地下空间的开发权授予地铁投资者，由其结合地铁建设和运营开发沿线地下空间资源，不失为实现间接转移支付的另一条切实可行的途径。正在编制中的《北京市区中心地区地下空间开发利用规划》明确指出：北京市城区的地下空间开发将重点以地铁建设为发展轴，以地铁枢纽节点为发展源，循序整合连通建设。以此为指导，在地铁沿线区域可以开发深度在负30米以上、道路两侧红线范围以内为主的浅层地下空间，在竖向实行分层立体综合开发，在横向实行相关空间整合连通，最大限度地发挥地铁带来的规模效应。具体来说，在地铁线路途径的大型住宅小区周围，开发集停车场、大型超市于一体的地下综合体，以解决停车换乘问题，弥补小区地面商业设施的不足，同时由于减少了私家车的出行，利于环境保护；在地铁换乘站、公交枢纽地区，开发集商业、过街地下通道于一体的地下步行道综合系统，将人们吸引到地下，缓解地面交通压力；在市中心的商业密集区，开发集停车、购物和休闲娱乐于一体的地下步行文化街，地面则以建设广场和绿地为主，增加了地面宽敞空间，为市民提供更多休闲散步场所。在实施过程中，地下空间开发可以与新线地铁车站的施工同步进行，减少土方回填，降低造价；不能同步结合建设的，可预留接口，以备将来整合连通使用。同时还应注意分步有序的原则，开发规模和强度不宜过大或过于盲目。初期可以有针对性地选择五六个地铁站点，平均每个站点开发2万平方米左右的地下空间，等积累经验后，再分期扩大大开发规模，最终实现整合连通。地下空间开发的用途以商业和文化娱乐为主，兼顾防空防灾功能要求，在经营方式上可采取自营、租赁、特许经营等多样灵活形式。由于地铁能吸引大量客流，沿线经营性地下空间开发的宣传费用少，见效快，市场培育期短，经济效益显著，有利于通过多种合作方式吸引社会投资。因而在开发资金筹措方面，不需要或者只需政府提供少量启动资金，而开发所得的各种收益则可以作为地铁建设和运营资金来源的有益补充。（3）其他沿线资源开发权为充分发挥地铁拥有巨大客流的优势，还可以授予地铁公司更大的广告、商贸特许经营权等。例如，允许在地铁出口和车站顶盖拓展广告业务、允许拍卖地铁车站冠名权、尝试发行地铁彩票、加大地铁通讯资源开发力度等。3. 建立地铁专向转移支付制度应注意的几个问题在建立地铁专项转移支付制度的过程中，还应着重注意以下几个问题：一是注意定量研究地铁外部性的大小。无论是对沿线商家企业征收附加税实行直接转移支付，还是通过出售沿线土地资源的增值收益权实行间接转移支付，都必须事先合理确定地铁外部性的大小，为政府制定相关政策法规提供定量计算的依据。二是注意建立地铁沿线土地的储备制度。地铁项目的规划应具有超前意识和综合意识，不仅要满足地铁本身的建设和运营要求，还应统筹考虑与之配套的沿线土地详细规划，并把这部分土地在项目规划披露之前控制起来，形成专项土地储备，待规划披露后优先交给地铁投资者，由其结合地铁建设同步实施土地开发。三是注意加强地下空间开发的规划和立法研究。目前北京市的地下空间开发尚处于起步阶段，在地铁沿线区域实施地下空间开发时，一定要注意吸取沿线土地开发的经验教训，提前做好长远的统一规划和控制，并加强地铁沿线地下空间的所有权、使用权和管理权等问题的立法研究。建议政府尽快制定相关政策法规，明确沿线地下空间的开发权属于地铁投资者，同时要求地铁投资者按照规划要求实施开发，所得收益转移支付于地铁建设和运营。4. 结束语从地铁产品的经济特性来看，地铁投资与建设必须以政府为主导，通过一系列政策、制度的安排，从多方面筹措建设资金。直接转移支付手段在短期内可以大幅增加地铁建设的政府资金，在当前大规模建设地铁工程的情况下，应重点采用。为避免地铁公司产生依赖，提高地铁的经营能力和效益，使外部资源与地铁结合更紧密，形成两者的良性互动，应大力推广间接转移支付。此外，间接转移支付还可以增加地铁项目的吸引力，有利于吸引多元化的投资主体，通过市场化方式解决部分建设资金。有关部门应尽快研究建立系统全面的地铁专项转移支付制度，加大对地铁建设的支持力度，促进地铁投融资体制改革，推进轨道交通平稳健康发展。参考文献：[1] 保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学(中文版).北京：中国发展出版社，1992.[2] 杜放. 政府间财政转移支付制度理论与实践. 北京：中国财政经济出版社，2001.[3] 庇古. 福利经济学. 北京：中国科学出版社，1999. [4] R·H·科斯.社会成本问题. 财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集. 上海：上海三联书店/上海人民出版社，1994.[5] 王灏. 关于北京轨道交通投融资问题的研究与建议. 北京：城市轨道交通首届中青年专家论坛文集. 2002. 发表于《宏观经济研究》2004年第10期
[1]王 灏（1967- ），男，高级经济师，北京市基础设施投资公司副总经理，北京大学经济学博士生。
