城市轨道交通建设中需要研究解决的问题 最近１０多年来,城市轨道交通具有的缓解城市交通拥堵、改善城市环境和引导城市布局结构优化的功能在我国得到越来越广泛的认同。北京、上海和广州等城市已建成并投入运营的轨道交通线路达２６９公里,１０个城市正在建设３５８．９公里新线，还有３０多个城市不同程度地开展了轨道交通建设的前期研究工作。针对现阶段我国城市前所未有的轨道交通建设高潮,以下几个方面的问题需要引起我们的思考并重视。一、现阶段我国大城市并非都有必要修建轨道交通系统 从运输效率和城市环保的角度看,轨道交通无疑最有优势。但相对于其他交通方式,轨道交通系统所需投资巨大,往往是城市基础设施建设中最大的一项投资。我国城市轨道交通平均每公里综合造价,地面形式为０．５—１．５亿元，高架形式１—２．５亿元，地下形式—８亿元。而且轨道交通的运营维护费用也非常昂贵,目前世界上建有轨道交通的１４４个城市中,只有香港、大阪等少数几个城市能够回收运营成本。即使在正常情况下,城市轨道交通项目也属于高风险投资。 轨道交通系统作为公益设施固然有很好的社会效益,但从持续发展的角度考虑,对其经济效益也要给予足够的重视。如果不能保证轨道交通项目的经济合理性,所在城市将面临沉重的还贷压力和运营补贴压力。从国际经验看,拥有轨道交通系统的城市都是各国政治、经济、文化中心,这些城市的经济发展水平较高,客运市场需求旺盛,可以保证轨道交通项目的经济合理性。从我国国情出发,为了高效地解决城市交通问题,在北京、上海、广州等经济发达的特大城市中尽快建立轨道交通网络是必要的。但对于其他相当一批大城市而言,现阶段建设轨道交通系统的经济可行性并不充分。必须明确,城市人口的多少不是修建轨道交通的充分条件,经济发展水平和未来客运需求才是最关键的决定因素。 同实际上很多城市并非都要依靠轨道交通才能解决城市交通问题。国外迅速发展起来的大容量快速公交系统ＢＲＴ)就是一种创新的现代化公交客运系统。作为介于轨道模式和常规公交模式之间的第三种模式,大容量快速公交系统既继承了轨道交通大容量、专有路权、水平上下车和车外售票等特点,又吸收了常规公交的方便灵活特点,并结合先进的信息管理技术,充分体现公交优先的理念,是一种容量大、投资省、建设周期短、方便准时的新型公交方式。根据国外的经验,大容量快速公交系统的建设成本仅相当于地铁的１０%,其建设周期一般为１—２年时间。目前美国的纽约和洛杉矶、加拿大的温哥华和法国的里昂等城市都已经或准备建立这种大容量快速公交系统。我国大城市应该借鉴国外城市这种因地制宜的做法,结合自身特点,慎重选择最适合城市发展需要的公共交通模式。二、城市轨道交通项目的前期研究必须科学、全面、深入 前期研究是设计工作的基础,对工程建设具有导向作用。城市轨道交通建设是一项涉及面广、多专业相互协调配合的复杂系统工程,做好前期研究工作尤为重要。随着轨道交通建设的迅速发展,我国在轨道交通的前期研究领域也取得了长足进步,已经建立起比较规范的理论方法和内容体系,并且在丰富的实践中不断完善。但是不能否认,目前的前期研究工作还存在不少有待改进之处。 解决城市交通问题的关键,应该是构筑对于私人汽车交通有竞争力的公共交通体系,而不是如何处理轨道交通与常规交通之间的竞争关系。轨道交通系统是城市公交的骨干,但它并不能完全取代常规公交,而且只有与常规公交相衔接,才能充分发挥其骨干作用,两者之间应该是相互补充、协调配套的关系。因此,在轨道交通项目的前期研究中必须树立城市交通一体化的思想,处理好轨道交通与城市其他交通模式之间的关系。我国不少城市的轨道交通规划通常仅局限于轨道交通系统本身,缺乏城市交通一体化的观念,忽视轨道交通与常规公交的接驳和换乘,致使一些轨道交通项目在建成若干年后,其运量只相当于一条常规公交线路的运量,教训极其深刻。 除了着眼于解决城市交通问题外,城市轨道交通建设在引导城市空间结构合理发展上也具有重要作用。将城市轨道交通规划与城市土地利用规划有机地结合起来,既有利于保证未来的建设条件,又有利于将沿线土地的升值部分转换成轨道交通建设的资本,为发展轨道交通筹集资金。但是一些城市在编制轨道交通线网规划时,不重视与城市土地控制的衔接,导致两者缺乏联系,甚至相互抵触。在全国２５个已经进行了不同深度轨道交通线网规划的城市中,只有不到１／３完成了土地控制规划。这样,当轨道交通项目实施时,周边土地已规划他用,这部分土地的升值部分将难以回馈城市轨道交通建设,实际的受益者是房地产开发商,这是令人遗憾的。因而必须通过土地控制规划对城市轨道交通线网规划的成果进行深化和落实。三、制定优惠政策鼓励民间资本进入城市轨道交通领域 城市轨道交通建设需要稳定的资金保障。发达国家的城市轨道交通发展到今天的规模,与其制定的投资市场化政策密不可分。在当前各国的城市轨道交通建设中,投资主体多元化、融资渠道多样化已成为共同趋势。实际上,如果仅仅依靠政府的财力,即使是发达国家也无力在保持高社会福利的同时,维持其基础设施的高水准。这时,民间主动融资(ＰＦＩ)对政府和公众来说就是一个“双赢”的选择。已在许多发达国家应用的民间主动融资的基本理念是:将建设和维护公共资产的责任转移给民营企业,通过民间财团的竞标,降低城市基础设施的开发建设成本和维护支出,特许使用权期满后项目所有权无偿转让给政府。 在我国,城市轨道交通项目的投资主体是各级政府,其融资方式相对于公路而言也比较单一,主要采取国家预算内资金、国内贷款和利用外资三种形式。以上海地铁３号线为例,上述三者分别占建设资金的３２%、４９%和１９%。这样的投融资格局存在的问题是:一方面,由于建设管理体制的制约以及轨道交通项目本身的金融风险,筹资难度较大;另一方面,由政府出面贷款常常使政府背负沉重的负担,且外资一般用于购置车辆和其他控制设备,必然会大量增加项目建成后的运营成本。 为了适应我国城市轨道交通加快建设的需要,必须拓宽融资渠道,积极推行投资主体市场化政策。我国民间资本的发展潜力很大,应该成为城市轨道交通建设资金的一个重要来源。一些已经按现代企业制度建立起规范的法人治理结构的民营企业进入城市轨道交通领域,不会改变国有资本的垄断地位,而且有利于提高投资效率和服务水平。针对现阶段民间资本进入城市轨道交通领域面临的问题,要加紧制定城市轨道交通投资的具体政策。一是要从政策上支持民间资本进入城市轨道交通领域;二是要缩减项目审批环节,避免寻租行为发生;三是各级政府要带头树立信用观念;四是要理顺城市轨道交通的价格体系。四、采取综合措施降低城市轨道交通项目的建设成本 城市轨道交通项目投资规模大、建设成本高,工程投资动辄几十亿元。上海、广州新建成通车的地铁线平均每公里综合造价达到７亿元左右。如此高的建设成本,对于大多数城市的财力是难以承受的,严重影响到城市轨道交通的持续发展。不解决城市轨道交通建设成本高的问题,许多城市的轨道交通建设规划就很难实现。对影响城市轨道交通建设成本的诸多因素进行分析可以看到,合理确定建设标准和推进城市轨道交通装备国产化是降低建设成本的两个主要途径。 我国仍属于发展中国家,城市轨道交通项目的建设标准应该定位为:确保安全、可靠,重点考虑大容量、低成本,不应过分突出舒适、豪华和高水平服务。在设计理念上,不应盲目追求一流的设计。如果一味要求设计达到一流水平,那么设计人员为了表现其专业能力和技术水平,就会追求造型独特、系统复杂,这样的设计可能成为财务上的败笔;如果追求的是以最低的成本去获取最大的产出,那么这个设计在商业经营上就容易成功。在技术选择上,对于能够提高经济效益的先进技术要大胆采用,对于不能反映经济效益反而会使财务背上包袱的先进技术绝不能盲目选用。我国城市轨道交通建设的主要目标是快速、大容量地输送乘客,以改善城市慢速、拥挤的公共交通。因此,我国的城市轨道交通系统只要做到安全、可靠、准点,其他标准比发达国家低一些,一样会有市场。 城市轨道交通装备国产化对降低我国城市轨道交通项目的建设成本关系重大。上海地铁１号线和２号线、广州地铁１号线全部采用进口车辆,车辆投资占到总投资的３５%以上,如果能实现车辆国产化,车辆投资占总投资的比重可以降到２０—２５%,相应就能降低整个地铁系统的总投资。推进城市轨道交通装备国产化的关键在于加快其技术发展进程。建议由国家组织有关科研单位、院校和企业联合攻关,以解决城市轨道交通装备国产化的关键技术难题;在重视整车设备国产化的同时,采取合资、合作方式逐步开发研制关键零部件,扩大国产化比例;制定并严格执行政府采购政策,为国内相关企业通过市场竞争实现技术积累提供必要扶持。
