重庆市轨道交通体制改革的基本思路
－2003年6月
为实现20年建成长江上游经济中心的战略目标，重庆主城区社会经济的高速发展要求加快建设城市轨道交通，充分发挥快速轨道交通的客运骨干作用。城市轨道交通的特点和重庆轨道交通规划、筹备、建设现状与经营、发展新形势，对重庆轨道交通建设、运营、经营模式提出了新的要求。通过对国内轨道交通建设经营体制和运作模式的调研分析，结合重庆城市建设发展的需要，提出2003年度我市轨道交通投资、建设、运营、经营模式改革的基本思路。
一、重庆市轨道交通规划发展目标和建设现状
1、重庆主城区山高坡陡、道路曲折的地理环境和多中心组团式结构，决定了市民出行主要依靠公共客运，大运量、方便快捷的城市轨道交通对适应市民交通出行，促进城市社会经济发展具有十分重要的作用。
2、重庆市轨道交通规划建设规模7条300公里（六线一环），总投资1000亿元。2010年将建设80公里，投资225亿，投运60~80公里，日运量100万人次，2020年将再建设220公里，累计投运300公里，日运量400万~600万人次。达到或超过香港现在的运量水平（见附件1。轨道交通发展规划图）。
3、重庆市轨道交通筹备和建设工作已开展十年，各项前期技术准备工作有较好的基础，重庆市轨道交通总公司经过多年的规划、筹资、建设、经营的发展，已成为专业化的轨道交通建设、经营管理机构，投融资、建设、经营组织机构健全，已有300多名从事规划、筹资、建设、运营管理工作的技术与管理人员，轻轨工程建设已具规模，新线建设准备全面开展，已经具有投运一条线，续建一条线，新开工一条线，筹建二条线的同步滚动发展的基础条件（见附件2，轨道交通建设进度示意图）。
4、重庆市轨道交通建设经营工作的全面开展，对城市经济社会的发展起到明显促进作用，树立了市内外投资者和金融机构积极参与建设经营的信心。因为：
①轻轨二号线40亿的工程投资，已在重庆形成轻轨相关产业，直接与间接拉动产生近100亿的GDP，通过相关税收环节增加了财政收入。
②轻轨缩短了周边城区与市中心区的时间距离，沿线土地增值1倍，房价增加20%以上（300~500元/平方米），主城各区看好轨道交通对土地增值和商业性开发带来的机遇，围绕轨道线网抓紧布置居住区、开发区和重要商圈，引导了人口向周边区域移动，促进了区域城市建设与经济发展。
③300公里以上的轨道交通线网和60个以上的重要换乘枢纽站，静态投资需求1000亿元，其中土建与劳务性需求500亿元，全部在市内消化；车辆设备等产品性需求500亿元有300亿以上可在重庆本地消化。通过轨道交通的投资、建设与有效经营，将促进沿线土地增值和区域经济发展，调整城市结构与产业分布结构，促进居住人口的合理布局，形成轨道交通设备与建设资金需求市场，吸引国内外投资者的积极参与，促进全市经济发展，从而树立现代化大都市的新形象。
5、存在的问题
①轨道交通总公司作为专业化轨道交通建设、经营机构，尚不具备投融资职能，建成线路的存量资产变现，新建线路的建设资金筹集，运营线路的多种经营服务都需要投融资体制和建设经营机制的可靠保证。需要从体制上明确专业化的轨道交通投资主体，建立现代企业制度，根据总体目标进行整体策划，提出长期稳定的投资、建设、经营战略，并组织实施。
2、同轨道交通行业特点相适应的建设、经营机制尚待完善。
①城市轨道交通系统技术复杂，安全性要求极高，投资规模大、财务成本高、票价空间小，其经济效益主要体现在沿线土地增值和车站吸引区域商业性开发经营等外部收益上，需要通过一定的投资机制将外部收益回馈，通过一定的经营机制使内部财务收益和外部经济效益取得合理平衡。
②由于运营成本的70%由前期工作决定，需要从规划、设计、施工全过程进行投资控制和安全控制。
③由于项目筹备和建设期长，资金密集、技术密集，有较高规模经济要求和技术素质要求，需要长期稳定的专业化投资建设、经营管理机构。统一组织网络化建设，集中进行规模化经营。
二、各地规划建设情况与体制模式
（一）各城市轨道交通规划建设情况
目前国内有四个城市投运线路137公里，在建城市10个线路16条400公里，投资规模1100亿，批准和待批立项22项400公里，投资规模1500亿。交通制式分为三类：大运量的地铁系统、城市高架轨道交通系统及高架跨座式单轨系统、中低运量的地面轻轨系统、还有高速磁悬浮系统、快速市郊铁道系统等。
（二）各地轨道交通体制模式
1、香港模式
①香港地铁公司负责全港地铁线路和物业的规划、建设、经营（九广铁路公司负责城市铁路经营）。政府直接注入资本金321亿港元，提供车站上盖和线路周边用地数百公顷，由地铁公司建设、开发、经营，有较好的经营业绩，2001年政府出售了持有的23%股份。
②主要特点：专业化的融资、建设、运营、经营管理机构，企业采用事业部制，集中统一，精干高效。全球唯一盈利的地铁公司，盈利来源为房地产经营。
2、上海模式
①上海计划投资700亿在2005年形成200公里轨道的交通线网，日运量320万人次。2020年前再投资2000亿形成600公里轨道网络，日运量1200万人次，占公共客运比重50%。
②成立轨道专业交通化的投资、建设、经营控股集团公司——上海申通集团有限公司。市政府授权其作为历年地铁建设投入的国有资产的代表，由申通集团公司负责全市地铁轻轨投融资和建设、运营以及偿还债务等经营管理工作。
③申通公司采用自建、委托代建、自主经营、委托经营等多种建设与运营模式，同区政府和其它社会投资者，共同投资组成多元产权结构的各条线路项目公司，进行建设与经营。其建设资金来源为市财政每年注入20亿元现金；举外债争取国外政府贷款（德国、法国等）；土地批租收入；市、区政府分摊（市政府车辆设备土建占2/3，区政府征地、拆迁、安置占1/3）；产权转让经营，盘活资产；BT、运营公司上市等多种形式。
经验是增大政府注入资本金比例到项目公司可以盈利经营，树立投资者信心，使项目公司承担经营责任，再通过予支将来的现金流收益及政府承诺信用保证等方式，给银行信心。如以下模式：
④主要特点：政府集中投入和信用保证为主导，形成多元化投资结构；项目建设集中监管，经营服务委托承包等多种方式进行。
3、北京模式
①北京计划投资800亿在2008年建成250公里，日运量300万人次。2020年前建成500公里以上，日运量900~1000万人次。
②北京地铁长期实行财政投资，企业建设与经营的方式。北京地铁总公司于2001年改制为投资主体后，原有统一建设、集中运营体制基本无变化。由北京地铁集团负责全市地铁规划工作，按市政府下达的计划，负责完成规划线路的前期准备和建设工作，并统一运营。集团总部负责投融资及初设前的工作，地铁建设公司负责专业化建设管理，地铁运营公司负责全部经营工作（包括物业、广告等）。
结构简图如下：
③主要特点：政府主导性、指令性强，主城区干线统一建设，统一经营，其它区域多方参与合作建设协调运营。
4、广州模式
①广州地铁投、融资由市政府统一安排，市计委建立地铁建设基金，固定来源为市、区土地出让收入的40%~60%，开征地铁建设附加费等。会同市财政、市建委按进度拨付到位，贷款本息列入政府计划偿还。
②广州地铁总公司由市政府主管部门授权国有资产经营，负责组织全市地铁轻轨线路规划、建设和经营工作，仿效香港地铁模式，主要建设、经营机构采用事业部制。
③主要特点：政府直接投资，授权地铁公司统一建设、经营，事业部制。
5、特点分析
①香港——初期政府全部投资，专业化轨道交通经营机构，授予企业地产经营，投资、建设、经营高度统一。
②上海——专业化轨道交通集团公司，政府创造盈利条件，投资来源多元化，多种市场化建设、运营方式。
③北京——专业化轨道交通集团公司，投资来源主体化，建设、运营高度集中。
④广州——政府掌管投资，专业化轨道交通经营机构，投资、建设、经营高度统一。
⑤共同特点：政府主导的专业化轨道交通投资主体，统一规划建设、统一调度与安全监控，多元化筹资，多种方式专业化服务，运营收支平衡依靠直接收入和政府提供信用保证，引导其它投资者共同参与，财务平衡通过外部收益的转移支付和政府支持偿还债务本息。
四、重庆轨道交通投资、建设、运营、管理模式：
（一）基本思路——设立专业化轨道交通投资主体
将重庆市轨道交通总公司改制为重庆市轨道交通控股（集团）公司，成为国有资产授权投资与经营机构，负责全市轨道交通网络建设与经营管理。
1、将轻轨工程已投入的政府资本金和今后市政府对轨道交通建设项目资本金的投入集中于轨道交通控股（集团）公司，授予投融资职能，授权特许经营主城区轨道交通线路网络和轨道交通物业。
2、按统一规划、统一建设、多元化投资、多种经营、专业化管理的模式，对轨道交通线路和设施的建设与经营进行控股与参股运作。
3、集团公司实行以核心企业（轨道总公司）为总部的，控股、参股企业为外围的母子公司制，辖投资、建设、运营、物业、专业化管理等全资、控股、参股公司（或项目公司）。
（二）、主要体系结构：
（三）投融资模式。
1、资金运作方式
2、投资、建设、经营模式说明
（三）投融资模式的资金动态平衡分析（予测分析表见附件）。
1、通过市政府适当投入土地资源的引导和控股集团吸引多元投资规模化经营方式，在前10年沿线土地综合增值25万/亩，运营票价3元/人次，后10年土地增值50万/亩，运营票价5元/人次的最低条件下，可以在40年内自行平衡。
2、企业资产负债结构可以长期控制在50%，因为吸引社会投资BT和BOT形成的资产采用租赁方式回报。轨道交通建设基金来源有保证，政府无风险。轨道交通建设偿债基金来源有保证，政府信用和票价调整政策也可提供长期保证。
3、企业具有自我约束和稳健发展的机制，政府引导性投入后可获得较大的外部效益。
结论：通过政府投资政策引导和基金监管，企业投融资建设经营运作资金来源和偿债在40年内可以平衡。投资、建设、经营风险可以控制。方案具有可行性。
六、设立专业化轨道交通投资主体需市政府创造的条件。
（一）明确市政府注入国家资本金的稳定来源。
1、批准在市财政设立轨道交通建设基金专户，明确主要资金来源渠道为轨道交通投资新增税收，沿线土地出让地价调整，专项土地整治出让与综合开发规费等收入。由市计委、市财政、市建委共同监管。
2、根据轨道交通规划，将20块约30平方公里专用土地划归轨道交通控股集团进行控制，并委托市级机构进行土地整治后，拍卖收益进入轨道交通建设基金专户（土地控制区见附件2）。
3、按工程进度在年度投资计划中安排轨道交通建设基金及时作为国家资本金拨付轨道交通控股集团。
（二）为轨道交通控股集团吸引投资者创造条件
1、根据轨道交通规划，划出轨道交通主要车站周边200米内的土地，由轨道交通控股集团吸引社会投资者组建的物业发展公司进行统筹规划和综合开发（土地控制区见附件3）。
2、由市政府批准，按谁受益、谁投资的原则，规定轨道交通建设沿线区、县政府负责本地区范围内的征地、拆迁工作，作为对轨道交通的投资入股；
3、批准和支持发行市政建设债券、企业债券，并为轨道交通建设经营中新的投融资模式BT、BOT、PPF等提供政策与信用支持。
（三）对轨道交通偿债基金进行监管并提供信用保证和其它优惠政策的支持。
1、由市计委、市财政、市建委对轨道交通偿债基金进行监管，并用轨道交通建设基金对偿债基金的运作进行垫底担保，树立国内外贷款银行的信心，解决中长期贷款问题。
2、给予市级重点建设工程和公益性项目相同的各类规费减免缓等政策支持。
3、享受不低于其它市政公用设施建设经营中已享受的优惠政策。
附件1：投融资模式的资金动态平衡分析表
附件2：远郊轨道交通枢纽车站周边控制用地清单
附件3：轨道交通重点车站控制区
附件1
附件2
核心城区外轨道交通枢纽站控制用地建议表
核心城区外轨道交通沿线除个别点在建设（如茶园）外，多数还在进行用地规划，按轨道交通促进区域建设发展的原则，在以下18个重要枢纽点，应紧急控制1～2km2用地，用于结合枢纽站建设进行周边居住、商业设施的综合开发，使土地增值收益进入轨道交通建设基金。
一号线：土主（结合停车场2km2）、陈家桥（虎溪2km2）、壁山
二号线：丰收坝（白居寺）
三号线：鱼洞、道角（结合停车场2km2）
四号线：林家湾（3km2）、鱼嘴（3km2）
五号线：跳蹬（2km2）、陶家（2km2）、西彭
六号线：大竹（结合停车场2km2）、礼嘉（3km2）、蔡家～施家梁（2km2）
环线：茶园、平坝子、佘家湾、长生（结合停车场2km2）
附件3
轨道交通重要车站控制区（200×200米）清单
1、由于在核心城区内用地紧张，很多用地规划已划作他用，只能根据各线初步选定的站位，拟出如下24个点，每个站点控制4公顷（200×200）用地，需进一步落实。
一号线：和平路（潘家沟以西）、大坪（大斗湾）、石桥铺（老街）、磁器口、双碑
二号线：陈家坪、新山村、庹家坳、茄子溪
三号线：唐家院子、童家院子、狮子坪、龙头寺
四号线：唐家沱、红土地
五号线：上桥、二郎、华岩、中梁山
六号线：松树桥、冉家坝
环线：上新街、白子桥、弹子石
2、核心城区外20个重要枢纽站各4公顷，其它重要车站也按不低于4公顷控制（在线路规划中落实）。
