对我国城市轨道交通投资环境的分析及对策研究 从目前国内外特大城市交通投资方向的选择以及产出效果来看，均把发展城市轨道交通放在首位，当然这和轨道交通项目自身对于解决城市交通的拥挤，污染问题，促进城市可持续发展所具有的经济技术综合优势密不可分。然而，城市轨道交通项目投资数额巨大，投资周期长，且项目投入运营后，收益低于社会平均收益水平，单纯的依靠以政府为投资主体的投融资体制明显是不符合当前城市交通基础设施建设规律的，更难以满足我国城市化进程中城市客运需求方式的多样性和需求数量的大幅增加。一、对城市轨道交通项目的整体规划及资金需求 我国城市轨道交通的建设尚处于起步阶段，除北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、沈阳等大城市（或发达地区）编制了轨道交通网络的专项整体规划外，多数城市根据自身需求以单个项目向国家计委报批，尚未形成全国范围内的城市轨道交通网络规划。因此，把握城市轨道交通整体规划和资金需求的难度较大。作者通过整理部分城市在互联网上公开的数据，汇总了表中所示的国内部分城市轨道交通整体规划及资金需求情况。 由于建设任务繁重，投资规模过于庞大，国家有关部门已注意到城市承受能力不足的问题，开始控制轨道交通项目的审批进度。从1999年至今，国家仅批准了16条城市轨道交通线路。从目前掌握的情况看，“十五”期间，上海、北京等10个城市将建设城市轨道交通项目27个，投资需求将超过2000亿元，这将成为我国有史以来城市基础设施建设中投资规模最大的一批项目。因此，有必要对城市轨道交通项目的投资环境及其主要影响因素进行深入分析，并进行对策研究，以促进城市轨道交通设施建设的可持续发展。二、我国城市轨道交通项目的投资环境现状分析1.国家积极的财政政策及商业银行的贷款都存在较大的不确定性 我国自1998年开始实施积极的财政政策，现已实施了6年多，积极的财政政策对于国家加大对交通基础设施的投资，确保交通建设资金的来源，特别对于城市轨道交通项目的投资起到了积极的作用。但作为一种短期的财政政策，长时期的实施已产生了挤出效应；对经济和消费的拉动已经呈现出逐年递减的态势。著名经济学家萧灼基在广州举行的首届南方经济论坛上也指出，我国积极财政政策的实施空间有限，不宜长期实行。随着我国财政的基本职能由行政型财政向公共型财政的转变，积极财政政策的逐步淡出是必然的。此外，国家对商业银行监管力度不断加大，对银行贷款审批制度进一步规范，商业银行自身防范金融风险意识的不断提高，商业银行对交通基础设施的投资越来越谨慎!近些年。商业银行已明显加大对轨道交通设施投资的贷款审查力度，贷款趋紧是一种必然的趋势。在目前这种情况下，单纯依靠地方政府财政来提供庞大的城市轨道交通建设资金，必将对地方财政及城市轨道交通网的整体建设产生不利影响。2总投资大，投资主体单一等问题引起建设资金筹措困难 从2002年世行评审的几个项目的投资分析看，由于各种原因，建设成本高，各种轨道项目平均造价高达26亿元/km，比我国计划修建的第1条高速铁路———京沪高速铁路的单位造价高出几倍。另外与国外相比，我国城市公共交通尤其是轨道交通的投资及运营补贴均由地方政府独自负担，而且财政部明确规定城市维护建设税不能用于城市公共电、汽车和轮渡等公交设施的建设，车辆购置、更新和公交场站设施的建设全部由城市财政拨款解决，经营上依靠票价收入和财政补贴维持。那么，地方财政因没有固定的公共交通发展资金，只能根据每年的财政状况对公共交通的发展建设进行一定的财政补贴。由于城市轨道交通项目投资过于巨大，政府在资金筹措上经常捉襟见肘。如：北京地铁复八线于1989年开工建设，由于财政资金难以落实，工期一拖再拖，1997年国家开发银行贷款20亿元和建设银行贷款10亿元资金到位，才在建国50周年大庆前建成通车。只靠财政性资金建设城市轨道交通项目是不可能实现快速发展的。3现有交通投资体制不利于城市轨道交通投资环境的改善 1. 交通系统内部投资体制的封闭性。我国受计划经济的影响，多年以来交通基建投资基本是在交通系统内部封闭运行，导致政府权力部门化，部门权力个人化，增加了投资成本，降低了投资质量；更由于部门垄断的影响!外部资本投资城市轨道交通项目仍存在很多壁垒，介入非常有限；此外，由于缺乏强有力的财产约束机制与利益激励机制，轨道基础设施投资的效率和效益不高。2.注册资本制度问题。城市轨道交通项目建设周期较长，实行业主责任制时，国家或地方政府本金投入是按计划逐年安排的，项目公司的股本金不能一次到位，只能在建设期内分年投入。如果采用法定资本制度设立真正意义上的轨道交通项目股份公司，则每年公司扩大股本都须召开股东大会，修改各项文件，向各有关部门申报审批，不仅程序繁琐，更麻烦的是增资扩股属增发新股行为，在《公司法》有关条文的规限下，将难以实施，会使各年度资金与城轨建设进度的衔接出现问题，对工程建设和公司的规范运作产生不利影响。4缺乏科学的长远的城市轨道交通发展规划 虽然城市轨道交通在西方发达国家已经发展100多年了，但真正进入我国发展的历史还很短，对于如何结合我国的特殊国情进行科学、长远的城市轨道交通规划，在国内理论界还是一个不太成熟的课题。从目前实际规划效果来看，由于每个城市的轨道交通网没形成一定的规模，运行间隔过大，没有与铁路、民航、公交等其它交通方式实现有机的接合0甚至部分轨道线路在开通初期即因为与原有公交线路发生恶性竞争，难以吸引更多的客源，达不到预期的运量，造成运营严重亏损。5城市轨道交通项目实施直接融资的法律障碍 城市轨道交通项目在建设期间及建成初期一般很难有良好的业绩支撑，而《公司法》规定公司发行新股要求“公司在最近三年内连续盈利，并可向股东支付股利”、“公司与其利润可达同期银行存款率”，这实际排除了大型基础建设项目的业主股份公司在建设期和项目建成营运期向社会公众发行股票的可能性，对城市轨道交通项目实施直接融资形成了法律上的障碍。6城市轨道交通项目效益问题 一般来说，城市轨道交通项目具有很高的社会经济效益，但由于长期以来我国政府过于强调基础设施项目的公益性，过于追求城市轨道交通项目的社会效益最大化，使得运营企业无法按运营成本制定票价，因而运营企业极易亏损。另外我国对城市土地实行所有权与使用权分离的政策，由投资轨道交通项目带来的外延效益（如土地升值等）不能直接体现在项目自身收益中，因此国内外的轨道交通项目除香港外，几乎都存在财务亏损问题。三、创造良好投资环境的对策思路 1.按市场化原则理顺城市轨道交通项目投资与运营的关系营造良好的城市轨道交通投资环境其出发点不应仅仅着眼于项目规划阶段如何“引资”，更为关键的还在于项目的“市场化运营模式”。因为理想的运营模式直接关乎项目是否能够偿还贷款并为投资者带来经济收益的问题，它最终决定了投资者的信心。香港地铁得以借助丰富的融资渠道迸行融资，很大程度上得益于它优秀的经营成果。香港地铁2002年纯利达42亿港元，营业额达76.86亿港元，其中车费收入占最大比例为74%，车站内其他业务收入以及铁路营运以外的收入，各占13%，经过近20年的发展，香港地铁公司在金融界享有良好的信誉，融资已无需政府担保。其成功的市场化运营模式，对我国内地那些正积极主动地发展城市轨道交通项目的特大型城市，具有极为现实的借鉴意义。2.树立科学的城市轨道交通发展观念，营造良好的政策环境 ①因地制宜发展适合本地区特点的城市轨道交通项目。城市地铁以其运量大，环保，快捷，占地面积小等优势正越来越受到发达城市政府的亲睐。然而由于历史，地理，文化等原因，我国各大城市的社会经济发展状况很不平衡，即使在一座大型城市内部，各区的经济发展水平，老百姓的出行习惯也是不同的，对地铁项目的建设只有在充分考虑到本地区的实际情况，特别是在客流量达到一定的规模后才应考虑。现在我国大城市地铁每公里造价为5亿元-7亿元，在目前的国情下，建造这种项目，各地政府需要慎之又慎。 笔者认为，轻轨交通以其相对于地铁建设、运营投资少的优势（轻轨的造价为1亿元/公里-1.5亿元/公里，约为地下铁道的1/3-1/4，单位运量投资0.8元/人公里-1.1元/人公里，比地铁低40%左右）更具有良好的发展前景。因此，在我国当前城市交通建设投资水平较高但交通需求仍无法满足的形势下，以投资轻轨为主，地铁为辅的做法是较为可取的。 ②解决好引入外资所涉及的两个重要政策性问题。要想进一步吸引外商投资于城市轨道交通设施领域，有两个带有政策性的问题必须得到解决：一是允许外资在城市轨道交通设施项目上拥有多大的股权问题；二是城市轨道交通设施投资回报率问题。解决第一个问题的关键是，首先应明确国家没有必要对所有的交通基础设施都保持控股地位。即对那些极易形成垄断的重大基础设施项目，政府应拥有控股权，而对于那些既带有社会公益性又可以进行商业化运作的项目则可以适当放宽外商投资的政策界限；此外，我们还应明确国家对外商投资的宏观调控不是简单通过中方在注册资本中控股来实现的，国家还可以借助于价格、税收、信贷等手段来管理这些投资项目。对于第二个问题，政府政策的重点应放在通过宏观经济调控手段通过市场竞争间接控制外商的投资回报率。投资回报率作为投资者对未来收益的一种预测值，其高低是由投资规模、技术设备、经营管理、市场状况等多种因素决定的。人为地确定投资回报率界限和政府承诺外商投资回报率都是反市场的行为，结果不是抑制了外商投资基础设施的积极性、就是因外商没有投资的风险压力而在资金、技术、管理等方面不能做到全力以赴。3.政府应有针对性地对城市轨道交通项目加大支持和扶持力度 ①在土地开发方面进行政策性倾斜。世界上任何一家轨道项目公司如果仅凭其主营性业务（车票收入）是无法偿还贷款资金的，甚至连运营成本也很难维持，这已为历史所证明。因此，政府是否能够赋予运营公司沿线及车站附近一定的土地开发权及资产经营权，用综合性收益来弥补运营产生的亏损并产生盈利，对于投资者是至关重要的。同时，政府还应加强城市土地宏观调控，严禁批租失衡而造成土地供过于求。 ②提供税收优惠。为加快城市轨道交通的发展，政府还需提供税收优惠，对地铁部门等收人实行减免法人税和固定资产税的税收优惠政策。并可以进一步规定，凡享受减免税优惠政策的收人必须纳人地铁部门内部基金，用于地铁新线路的投资。通过这—政策，对地铁公司来说，可以减轻新线路建设投资的利息负担；对普通市民而言，则有保持建设工程前后运费稳定的好处。 ③完善有关法规，为城市轨道交通设施项目直接融资提供便利。如前所述，目前城市轨道交通设施项目建设期间和建成初期实现直接融投资存在一定法规障碍，完善有关法规政策，为项目直接融资留下一定空间，对于完善投资环境是十分重要的。3年香港联合证券交易所为了方便江苏宁沪高速公路股份有限公司募股上市，特意对交易所上市规则的有关条款进行修改，增加了对基建项目盈利业绩耍求的特别豁免条款，才使宁沪公司成为国内首家无'年主营盈利业绩顺利挂牌上市的基建公司。其成功的经验很值得城市轨道交通项目直接融资借鉴。此外，根据基础设施项目建设周期较长的特点，还可以实行注册资本分期到位制度（类似于外商投资企业注册制度）。这样处理符合国际惯例和基础设施建设客观规律，项目公司可根据项目建设需要合理安排资金、提高资金使用效率，减少变更注册的大量事务性工作。4积极拓宽筹资渠道，建立发展基金 ①发行债券、股份制集资，充分利用民间资金。城市轨道交通建设投资大、周期长，一般分散的社会主体无法承担，而由政府提供担保，由轨道交通项目公司发行债券、股份制集资则是一种迅速筹集资金的办法之一。此外，轨道交通项目公司一旦上市，还可发行可转换债券，可转换债券对投资者来说是一种十分好的投资方式，由于它既是债券又是股票，如持有人不需要本息就可以在确定的年限内转换成股票，而公司则可以从发行债券中获取大批资金，进行项目投资。 ② 建立“城市轨道交通发展基金”，进一步完善城市轨道运输项目投资体系。如前所述，实现城市的轨道交通规划建设将需要大量的资金，仅靠目前的财政投资体制是不可行的。因此，笔者认为，正在筹划城市轨道交通项目的城市应建立稳定的“城市轨道交通发展基金”。至于建立基金的途径，建议采用全市土地开发收益、基础设施配套费和沿线一定范围内的房地产开发收益等按一定比例“提成”作为“基金”，以立法的形式稳定下来。有稳定的基金不但是申请到贷款的关键，同时还可以为新的城市轨道交通项目筹集资本金，达到良性循环、滚动发展。四、结束语 从上文的分析中可以看出，政府作为城市轨道交通项目投资、建设和运营中的主要责任者，进行科学规划，加大政策支持，加强立法，采取多元化投资，在运营管理方面鼓励企业进行市场化运作应是改善、优化城市轨道交通项目投资环境的良策。
