我国城市轨道交通发展政策研究 当前，我国大中城市普遍存在着道路拥挤、车辆堵塞、交通秩序混乱的现象，已成为城市发展的“瓶颈”问题。随着我国城市规模和经济建设飞速的发展，城市化进程在逐步加快，城市人口在急剧增加，大量流动人口涌进城市，人员出行和物资交流频繁，交通需求急剧增长，城市交通供需矛盾日趋紧张。发展以轨道交通为骨干，以常规公交为主体的公共交通体系，为城市居民提供安全、快速、舒适的交通环境，引导城市居民使用公共交通系统是国外大城市解决城市交通问题的成功经验，也是我国大城市解决交通问题的惟一途径。 世界各国轨道交通的发展说明，轨道交通的发展无不和与之发展相配套的技术经济政策密切相关。我国城市轨道交通现已进入快速发展阶段，在把握机遇、快速发展的同时，更应重视政策的指导作用，因此，在正确的战略指导下，研究制定有关轨道交通的建设发展的技术经济政策具有重大的现实意义。一．不同历史发展时期我国轨道交通的发展特点及政策分析 1． 改革开放以前，城市轨道交通形式比较单一，轨道交通建设以满足人防战备要求为基本原则，同时兼顾部分城市交通的功能。 我国尚处于计划经济体制，城市交通消费需求一直被压抑在低的水平，表现为交通需求总量增长幅度不大，交通基础设施投入占国民经济比重低，对城市轨道交通的投入就更是微乎其微，使得轨道交通网络规模小，所担负的城市居民出行比例偏低。例如，北京在这一时期只建成了42公里地铁，平均每年修建轨道交通线路仅1.6公里，大运量公共客运系统发展迟缓,轨道交通的发展速度相当落后。这一时期城市交通实行的是鼓励自行车交通出行的财政补贴政策，轨道交通建设未能引起足够的重视，尚未出台轨道交通建设和发展的相关政策。轨道交通的规划建设也是以人防标准为基础，同时还兼顾解决部分居民出行的问题。 2． 改革开放后，社会经济的快速发展引发城市交通需求的急剧增长，城市交通问题比较突出，发展大容量轨道交通方式的理念开始显现，轨道交通发展政策也在逐渐完善。 这一阶段我国实行了改革开放政策，使得部分计划经济时期长期潜在社会消费需求得到释放，促使社会和经济迅速发展，城市居民收入水平不断提高，居民出行次数逐年增加，加之我国城市化进程加快，使得我国城市交通需求剧增，导致道路交通供给能力严重不足、交通供需矛盾突出，并已成为城市社会经济发展的一个重要制约因素。为适应城市发展的需要、缓解城市交通的紧张状况，从20世纪90年代，我国政府加大了对城市交通基础设施的投入，开始强调城市轨道交通对解决城市交通问题和引导城市发展的作用，发展大容量轨道交通方式的理念开始显现。加快城市道路交通运输基础设施建设及建设以大容量轨道交通为骨干的公共交通系统成为这一阶段城市交通发展的主要特点。 从新世纪开始，国家首次把“发展城市轨道交通”列入国民经济“十五”计划发展纲要，并作为拉动国民经济，特别是大城市经济持续发展的重大战略。轨道交通发展开始强调与城市环境的协调统一。北京、上海、广州三大城市轨道建设和运营实践证明了城市轨道交通的发展对解决大城市交通拥堵、提高环境质量、调整城市区域结构和产业布局以及拉动城市社会经济持续发展和合理布局的突出作用。城市轨道交通的发展解决了远距离上下班空间距离与时间的矛盾，并提高了居民的生活质量，促进了城市合理布局的形成。据不完全统计，目前有10多个城市正在规划和实施轨道交通项目。 这一时期，国家开始注重轨道交通的发展建设，加大了对轨道交通的建设投入，同时其相关政策也在逐步完善,所制定的政策大多为轨道交通的发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。主要政策有：*公交交通发展政策（1985年）。主要内容为: “大力发展公共交通，目前以公共汽车、无轨电车为主，发展出租汽车。特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道，吸引更多居民使用公共交通。”*规划建设技术标准政策（“七五”期间）。该政策对轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术作了系统归纳，规定了建设前期工作的程序和方法，提出了具有使用性的综合技术标准的基本准则，拟定了条理化和规范化的指导性意见。*国产化政策（1999年）。轨道交通的国产化政策规定各城市采购的地铁车辆的价格，国内生产部分（包括外资和合资企业在国内企业生产的部分）必须超过70％。*宏观调控政策（1995年）。其主要内容为：“对于已经批准建设地铁的城市应努力做好建设工作并组织力量研究解决建设中出现的问题; 对于那些尚未批准，但城市交通又必须通过轨道交通项目来解决的城市，国家在从严审批的基础上，出台政策，在财力和体制上予以扶持保证，积极鼓励和支持这些城市充分、深入地做好建设前期准备工作。”*轨道交通发展政策（1996年）。主要包括: 继续做好轨道交通建设的前期准备工作、制定城市轨道交通发展规划；从城市实际情况出发，合理确定城市轨道交通建设规模和标准，采取各种措施降低建设费用；加速城市轨道交通技术装备国产化的研制工作，开发新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合等。*轨道交通建设政策（90年代）。“轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时，可建设轻轨交通; 百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3.5万人以上允许建设地下铁道，远期单方向高峰小时要达5万人以上。”二．我国轨道交通发展趋势及政策取向 伴随着我国社会经济的不断发展和进步，我国城市轨道交通进入快速发展阶段，不同类型的轨道交通也进入了并行发展时期，呈现出多元化发展趋势，开始注重轨道交通与城市环境的协调发展。 最近上海宣布在2005年前建成9条共200km的轨道交通线; 北京宣布在2008年奥运会举办前将建成300km轨道交通线；广州、深圳也制定了未来10年城市轨道交通的发展规划；沈阳、西安、郑州、成都、福州、长沙、苏州、厦门、昆明等大、中城市均在筹划建设不同型式的城市轨道交通线路。据有关部门预测，未来10年新建各种类型的轨道交通将达到1000km左右，全国投资总规模将达近几千亿元，我国城市轨道交通进入了快速发展时期。 许多城市在规划建设地铁的同时，在次繁忙客运通道上、区域之间以及在居民住宅小区与主客运通道或客运枢纽间规划建设轻轨或快速轨道交通系统，以形成合理的轨道交通网。有些城市根据当地的地形条件正在建设跨座式单轨运行系统（如重庆市）；有些城市正在探索建设直线电机轨道交通系统；在一些大城市（区域）之间也开始规划建设大城市之间的快速轨道线；北京、上海、广州等大城市开始建设近郊和远郊的市郊铁路，以促进城市规模效应和城市边缘和卫星城镇的发展。上述表明，我国不同类型的轨道交通进入了并行发展时期，并呈现出多元化发展趋势。 我国城市轨道交通的多元化快速发展使得轨道交通发展政策的取向也呈现出新的特点：*制定综合性交通运输政策，开始强调城市不同轨道交通方式与其它交通方式以及城市环境的协调发展。*注重轨道交通项目的前期准备工作，尤其是技术可行性研究、经济合理性研究和投融资的可能性研究。*制定和完善扶持轨道交通发展的各项技术经济政策和法规，引导轨道交通健康有序的发展。*合理推进轨道交通设备的国产化进程，进一步降低轨道交通的工程造价。*坚持可持续发展的原则。加强轨道交通在社会、经济、环境方面的可持续发展。三．今后我国轨道交通发展所面临的问题 尽管我国城市轨道交通的发展已经取得了一定的进展，但与国外相比仍存在较大的差距，今后的发展还面临很多问题，主要有：1． 轨道交通线网规模问题 我国轨道交通在整个城市公共客运系统中承担的客运量比重较低，只占10%左右，与国外同等地位的大城市相比，轨道交通的发展速度相对缓慢。 *线网密度小。我国大城市现有的轨道交通线网密度与国外大城市差距较大，如北京、上海、广州的线网密度(公里/平方公里)分别为0.09、0.09、0.07，而东京、纽约、巴黎及伦敦则分别达到0.79、0.76、0.41、0.74。 *万人拥有轨道线网长度小。我国大城市人口密度比欧美等大城市高，交通需求也远远大于这些城市，而万人拥有的轨道线网长度却很低，北京、上海、广州的万人拥有轨道线网长度分别为0.13、0.07、0.05，纽约、巴黎及伦敦分别为0.77、0.97、1.64。2． 协调发展问题 我国轨道交通发展不仅网络规模小，而且在场站布局、与各种运输方式之间的衔接配合上缺乏统一性和协调性，往往是针对轨道交通方式或单一的轨道交通线进行规划布局，在整体水平上没有体现布局系统化、集成化和节奏高速化。3． 国产化及标准化问题 我国城市轨道交通的国产化工作今年来虽然取得了很大的成绩，已经取得了阶段性的成果，对于降低轨道交通造价起到了积极的促进作用，推动了城市轨道交通建设的发展，部分轨道项目的国产化率达到了70%以上，但是随着全球经济一体化的发展趋势，国产化工作还有待于进一步的深化。目前确定国产化重点车辆和信号，还没有突破性进展，关键技术和设备尚需从国外进口。 我国许多城市轨道交通建设，均利用了国外政府贷款，并从国外采购了较先进的车辆、通讯等成套机电设备，出现了设备“万国牌”的局面。全国技术标准不统一，轨道交通设备尚未形成系列化和标准化，既不利于设备的国产化，也难以形成我国完整的轨道交通产业。4． 体制问题①投资体制 我国轨道交通建设运作上开始实现由单一的政府投资向多元化和市场化转变，初步形成了“政府引导，社会参与，市场运作”的投资格局。但在投资体制上仍存在一些问题：*在投资渠道上，现有轨道交通建设投资来源于财政渠道的多，取之于市场机制的少，大多城市轨道交通建设需要依靠政府多方举措资金，制定长期计划，逐步组织实施。*在投资方向上，整体投资意识不足，在轨道交通建设投资对提高城市交通系统总体发展水平的作用上缺乏综合性系统评价。*在资金分配上，“应急建设、应急投资”的现象十分普遍，而不是根据城市经济发展情况，制定出相应的轨道交通发展规划，导致轨道交通建设资金很难到位，规划和建设不相协调的矛盾比较突出。②管理体制问题 由于管理体制上的条块分割，使得城市轨道交通规划建设与其它交通运输方式间以及与区域间轨道交通以及对外交通运输的规划建设缺乏有效的衔接配合，使得城市综合交通运输总体效率较低，城市轨道交通一体化及综合运输规划建设相对滞后。四．未来轨道交通发展应制定的政策1． 综合发展政策 城市轨道交通发展政策的制定不能只着眼于解决城市交通问题，要统筹兼顾，把解决城市交通问题、促进城市合理布局、强化城市（区域）间协调发展、实现轨道交通的可持续发展作为制定轨道交通发展政策的首要选择。*城市合理布局。建设完善的城市轨道交通系统，以解决日趋紧张的城市交通状况，同时注重轨道交通建设对城市发展的引导作用。轨道交通可以增加土地使用效益，带来沿线土地高强度的开发，成为城市或地区土地的开发轴或发展轴，因此城市轨道交通建设应结合城市总体规划，对轨道交通周边地区的用地性质及规划要作出相应的调整，为促进城市合理布局的形成创造条件。*区域间协调发展。为了有效引导城市合理布局的形成，必须改变城市间旅客运输和城市公共交通在空间和时间上的约束，选择速度快、容量大、占地少、无污染的城际间快速铁路运输和城市轨道交通作骨干，以拉大城市发展的框架，扩大城市规模，最终促进区域城市带的形成，进而带动城市区域经济的发展。因此，应对城市轨道交通和其它交通发展以及区域之间的快速轨道交通进行综合规划建设，并实现有机的衔接配合，加强轨道交通综合性枢纽的规划建设，加快大城市间文化和技术的交流，保障区域间的协调发展。*可持续发展。根据城市的社会经济发展水平，确定不同时期轨道交通的建设规模和服务水平。2． 以轨道交通为骨干的公交优先发展政策 针对我国大城市不同的发展时期，应制定不同的公交优先交通政策。根据国、内外的经验，结合城市经济和社会发展的具体情况，对轨道交通系统及常规公共交通系统在城市交通发展的不同阶段中承担的作用进行合理的定位，进而制定适合城市发展的公交优先的管理措施及发展政策。*在现阶段，我国城市交通仍是以常规公交为主，因而近期城市交通的发展仍以优先发展常规公共交通为主，同时加强对城市轨道交通的投入和规划建设，实现轨道交通与常规公共交通的并重发展。*远期对轨道交通实施投资倾斜，加快城市轨道交通的建设步伐，逐步确立轨道交通在公共交通中的骨干地位，最终改善公共交通系统的综合服务水平，建立多层次、立体化的城市交通体系。3． 国产化和标准化政策 轨道交通是涉及土建、机械、电气、电子及通讯业的技术密集型产业，其技术装备的水平反映了国家的工业基础水平。我国对城市轨道交通技术装备的国产化十分重视，并已制定了相关的国产化政策。为了促进我国轨道交通可持续发展，其相关的国产化和标准化政策还有待于进一步深化和完善。*一方面，由国家有关部门统一组织领导，通过引进技术、吸收消化、合作研制、集中力量自我开发等手段发展我国轨道交通设备产业，对相关产业予以扶持和政策倾斜，积极参与国际竞争，逐步实现生产当地化，设备国产化、现代化；同时，结合轨道交通技术装备的市场环境，对引进设备和国产设备进行综合评价，确定合理的国产化水平，从而进一步降低轨道交通建设投资，为今后轨道交通运营维修、降低成本创造条件。*尽快制定各种轨道交通方式标准模式的政策法规，以控制轨道交通品牌繁多的发展局面。同时针对我国的具体情况，制定切实可行的轨道交通技术标准，建立和健全各项配套技术工业的标准化、国产化生产体系。4． 轨道交通市场化政策*政府主管部门按照政企分开的原则，转变政府职能，依法对轨道交通企业进行监督和管理，为企业提供服务。*轨道交通企业享有充分的经营自主权，依靠现代管理手段和技术装备提供优质的服务。*引入竞争机制，在同一规划和管理下，积极吸引社会参与，实行招标、有偿转让和专营权等制度，建立完善的市场经营机制。*在保障最大限度满足居民出行的前提下，进一步完善促进我国城市轨道交通良性发展的价格与价值补贴政策。5． 经济政策与体制创新*健全轨道交通建设的投融资评价体系，进一步完善轨道交通项目建设的经济政策、优惠条件、扶持政策等，对轨道交通项目的引进外资，应制定专项引资政策。*建立与政策配套的投融资体制。实施发行“城市基础设施长期债券”政策；系统地建立“城市轨道交通建设基金”；制定合理的票制票价，建立可行的投资—回报机制; 拓宽投融资渠道，规范投融资标准，在用地、税收、政府贴息和担保等方面建立系统化和长期有效的政策法规。6． 城市布局及用地调整政策 为适应今后城市的发展，城市轨道交通规划建设作为城市总体规划的重要组成部分，在政策制定上要充分发挥轨道交通对城市布局的宏观引导作用，促进城市合理布局；对于用地规划，应赋予轨道交通建设一定的优先权，同时要对轨道线周边用地性质进行适当的调整，实现土地使用与轨道交通建设“捆绑式”的综合性开发利用。7． 城市轨道交通一体化政策 根据未来区域和城市交通发展趋势，对城市交通和对外交通进行综合交通运输规划，重点将城市轨道交通与外部快速轨道交通及对外交通枢纽有机地衔接起来，实现轨道交通（内、外）的集约化、交通枢纽及场站布局的合理化、旅客运输高效化。以城市轨道网为基础骨架，并通过对外快速轨道网向外辐射，逐步形成现代化的一体化城市轨道交通网络体系。
