贯彻科学发展观要求，做好城市轨道交通建设规划
朱 军
（中国国际工程咨询公司交通业务部 副主任 高级工程师,100044,北京）
摘要：在总结上海、广州等城市轨道交通建设规划评估经验的基础上，研究提出了按科学发展观要求编制城市轨道交通建设规划的指导思想；针对城市轨道交通建设规划，提出了应重点研究的几个问题；对今后需要进一步研究的问题提出了建设性意见，可供在城市轨道交通建设规划编制和评估工作时参考。
关键词：科学发展观 轨道交通 建设规划
根据《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（简称81号文）要求，所有城市拟建设轨道交通项目的城市都需要编制城市轨道交通建设规划，本人曾参与了十几个城市的轨道交通建设规划的评估工作，现结合工作体会提出几点初浅的认识。
1 开展轨道交通建设规划需要贯彻科学发展观
城市轨道交通建设规划，是根据新的形势要求开展的一项非常重要的建设前期工作。通过学习81号文件，认识到开展城市轨道交通建设规划，首先需要树立科学发展观的指导思想，满足以下几点要求。
(1)按照科学发展观要求编制城市轨道交通建设规划，以指导城市轨道交通健康发展。
我国的城市轨道交通发展至今约有40年，经历了从无到有并到较快发展的时期，也出现了几起几落的情况，目前仍处于初步发展阶段。虽然我国城市轨道交通领域在技术进步、工程建设和运营管理水平方面取得了许多成功的经验，但也不断暴露出一些不完善的问题，正如81号文件所指出的，“一些地方也出现了不顾自身财力，盲目要求建设城轨交通项目的现象。有的未经国家审批，擅自新上城轨交通项目；有的盲目攀比，建设标准偏高，造成投资浪费；有的项目资本金不足，债务负担沉重，运营后亏损严重。”等情况，因此，如何保持我国城市轨道交通更加健康、有序和持续的发展，是当前需要迫切解决的问题。制定城市轨道交通建设规划，就是要结合我国城市具体情况和经济发展状况，依据交通需求，着重进行经济承受能力的分析，落实文件所指出的“发展城轨交通应当坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针，合理控制建设规模和发展速度，确保与城市经济发展水平相适应，防止盲目发展或过分超前”的要求，以科学的发展观，指导今后城市轨道交通的建设和发展。为了落实科学发展观要求，城市轨道交通建设规划就要着重研究经济效益和社会效益的关系，探讨城市轨道交通良性循环发展的有效机制；研究轨道交通在城乡协调发展和解决城市交通中的作用，以促进城市均衡发展；研究轨道交通对城市环境和城市建设改造的影响，以保护好城市自然和人文环境；从而最终实现城市轨道交通的可持续发展目标。
(2)城市轨道交通建设规划要以实现城市总体发展规划为目标，并把轨道交通作为推动城市发展的一项重大举措来看待。
81号文指出，“城轨交通发展直接影响到城市的布局结构和发展方向”，在实现城市总体规划中，轨道交通的建设直接对城市的布局调整和结构优化起到很大的促进作用。从北京城市铁路的建设至通车的历程中可以看出，随着该项目的建设过程，北京北部回龙观、西二旗等附近的居住小区纷纷拔地而起，一大批市民在此购房置业，房价也从三年前的每平方米二、三千元涨到四千元左右，北京北部的几个边缘地区居住区迅速形成。这充分说明轨道交通的建设，提供了良好的交通条件，改变了轨道交通沿线用地的性质，加快了土地开发，对促进城市发展起到了巨大作用，同时对城市实现旧城改造，改善市中心环境，改善市民生活，作用也是较大的。从而达到了在较短一段时期内实现城市总体规划预期规定的目标。上海徐家汇、莘庄地区以及广州天河地区的发展，与轨道交通项目建设密切相关。因此建设规划中要高度重视轨道交通对城市建设和发展的影响，把轨道交通作为实现城市总体发展意图的重大推进因素来考虑。
(3)城市轨道交通建设应重点解决城市发展中突出的交通矛盾，并兼顾城市开发。
轨道交通作为城市重大的基础设施工程，鉴于我国处于发展中国家的实际情况和城市化水平，在有限财力的条件下，应首先着重解决当前城市发展中突出的交通矛盾问题，如通过修建中心城区的轨道交通骨干线路来解决既有大运量通道上的交通需求问题；然后再考虑解决为实现城市规划布局调整所需要的交通问题，如通过修建城市区域的轨道交通线路和市郊轨道交通线路来带动沿线土地开发，以引导中心城的人口和产业向郊区疏解。
(4)建设规划作为指导城市轨道交通建设的重要文件，必须维护其严肃性。
81号文对建设规划的编制，提出了具体的要求，即“要建立科学民主的决策机制，按照实事求是、量力而行的原则，提高规划编制水平，真正发挥规划对城轨交通项目建设和城市建设的指导作用”，同时指出“对规划建设城轨交通项目的线路，要搞好沿线土地规划控制，编制专项土地控制规划，防止新建建筑物对线路的侵占”。轨道交通项目作为重大的基础设施项目，对城市的发展和建设影响重大，建设规划在国务院批准后，轨道交通项目建设就要按建设规划既定的计划和方案进行。 因此，按科学原则制定的建设规划，必须维护其严肃性，应把建设规划作为指导文件，纳入城市建设的法规中。
2 城市轨道交通建设规划编制中应重点研究的几个问题
81号文件要求：城市轨道交通建设规划的任务是“明确远期目标和近期建设任务，以及相应的资金筹措方案”。为了更好地贯彻上述文件精神，科学地编制好城市轨道交通建设规划，应重点做好以下几项工作：
(1)重视城市轨道交通定位及建设规划目标的研究。
轨道交通在一个城市交通中的地位和作用，是建设规划中首先要明确回答的问题，从14个城市建设规划的报告来看，对规划目标都有了一定的研究，但也出现某些城市规划目标与城市自身发展不相适应的问题。城市自身的规模、结构、发展方向不同，形成的交通需求是不同的，因而解决交通的方式和办法也不尽相同。轨道交通是一种重要的交通方式，从交通供给上看，是为公众提供的一种比较昂贵的公共产品，因此投资主体的经济承受能力是提供这种产品最重要的制约因素。轨道交通可以满足大运量的交通需求，但它只是一种线形交通，往往具有在高峰期间客流量集中、而在非高峰期间客流量大大减少的运输特点，因此轨道交通的交通效果及作用，是衡量轨道交通发展目标的重要因素之一。按科学发展观要求，在研究城市轨道交通发展目标时，一定要从交通需求、经济承受能力、交通效率和经营效益等几个方面综合分析论证，确定轨道交通在城市综合交通运输体系中的地位和作用，从而为城市选择有效的交通方式，解决日益严重的城市交通问题奠定良好的基础。
(2)要把握好建设规划方案的完整性。
规划方案是城市轨道交通建设规划编制的首要任务。科学地评价和分析规划方案，是建设规划中最重要的组成部分。从各城市建设规划报告来看，大部分规划方案的研究都非常深入。但是，一些规划方案中也存在规划线路功能不够明确，枢纽布局不够合理，换乘衔接方式不够完善等问题。评价一个规划方案是否科学合理，可以着重从以下几个方面加以比较，即：一是线路布设的合理性，看其是否能够有效地组织和解决交通问题，同时能否有效地解决沿线土地开发问题；二是轨道交通枢纽在城市中的布局是否合理；三是轨道交通之间的换乘以及与其他交通方式之间的衔接是否方便；四是中心城区轨道交通线路与郊区轨道交通线路的规划和分工是否合理。另外，由于城市发展是一个动态的过程，所以轨道交通的建设和实施规划也需要在城市发展的进程中，不断地调整和完善，因此在编制城市轨道交通建设规划时，应注意留有一定的弹性。
(3)客流量预测是建设规划的基础。
客流量预测的结果，是评价建设规划方案合理性的基础依据。在建设规划中，应非常重视客流预测工作。城市轨道交通发展演变成现代的多种系统模式，是适应不同运量等级而产生的。通过客流量预测，论证一个城市轨道交通今后采用的主要系统和模式，确定今后技术发展的方向，研究不同线路走向和布局的合理性，以及线路等级和客流量的平衡等，最终制定出经济合理的建设规划方案。目前客流预测的理论与方法需要进行不断地研究和完善，要尽量减少预测结果的偏差，以降低城市轨道交通的投资风险。
(4)根据城市发展情况，研究建设规划的实施计划。
一个城市轨道交通的发展，从世界城市轨道交通的历史来看，都经过一定的发展阶段来实现，一般都从起步阶段到迅速发展阶段，再到发展的成熟阶段。例如，东京是日本第一个修建地下铁道的城市。1927年最先建成了浅草～上野2.2km的运营线路，1939年又建成了银座线14.3km的运营线路，此后因战争中断，自1951年又重新开始新线建设。20世纪50年代建成了16.6km，60年代建成了101.7km，70年代建成了57.4km，到目前为止，东京地铁线路长度为296km。香港于1975年11月开始修建地铁项目，至1989年8月，历经13年9个月，建成了全长43.2km的香港地铁线网，其中地下线路34.4km，高架线路7.6km，地面线路1.2km。沿线共设车站38座，其中地下28座，高架9座，地面1座。1994年香港地铁公司又动工修建了香港岛至新机场的地铁新线，该线是世界上第一条特别为机场服务的地铁线，线路总长为34km，其中隧道线路8km，高架线路6km，地面线路20km，共7座车站。汉城人口1020万，面积605m2，于1971年建设首期地铁工程，至1985年共建成4条线路，线路总长为118km，102座车站，其中地下线路为96km。1号线是从汉城火车站向东至清凉里，长7.1km，9座地下车站，于1974年8月正式通车；2号线环绕市中心区，于1980年10月开通，长14.8km、11座车站(全线54.2km，于1984年5月完工运营)；3号线、4号线分别长约28km，1985年10月竣工。以上各条线路基本上分布于市中心，其中有23座车站为换乘站，包括1座可与国有铁路车站换乘的车站，截至目前为止，线路总长已达131.6km，114座车站。世界典型大城市地铁建设状况如表1所示。
因此，在建设规划中应根据城市现状、城市化进程及轨道交通项目建设的特点，研究提出与城市发展目标相适应的城市轨道交通建设计划。目前各城市所完成的建设规划报告，在项目实施计划的研究方面还比较欠缺。
表1 世界典型大城市地铁建设状况
(5)根据城市近期发展重点，确定轨道交通近期建设任务。
近期建设任务，就是要配合城市近期建设发展和开发要求，提出未来10年左右的轨道交通建设项目，落实建设时序和研究解决资金筹集等。根据我国城市发展特点，近期建设的轨道交通项目，大部分城市仍要集中有限的财力，结合城市开发，优先建设城市交通中矛盾比较突出、客流量需求大的线路，而初期客流量较小的线路只能适当兼顾。在经过一定时期的建设过程后，将逐步形成比较完善的网络。对于近期建设项目的选择，也应按科学发展观要求，根据近期发展目标，从建设总量、投资需求、客运需求、经济承受能力、以及对城市交通与环境的影响等角度，研究近期建设项目规模的合理性，确定其建设范围。
(6)研究资金平衡方式，保证建设可持续发展。
轨道交通工程投资巨大，建成后投资回报期长，建设资金的需求，对当前我国大部分城市来说负担很重，仍是制约轨道交通建设的重要瓶颈。为拓宽轨道交通筹资渠道，81号文件提出了“要进一步开放城轨交通市场，实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本和境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与城轨交通投资、建设和经营，并采取招标的方式公开、公正地选择投资者”等积极鼓励多种方式建设轨道交通的政策，因此建设规划中可以根据这些政策，结合城市财力状况，研究适应城市自身情况的筹资方式。另一方面，由于轨道交通项目建成后，巨大的资产造成高额运营费用和债务负担与运营收入之间的差距，如何进行资金平衡也是建设规划中需要深入研究的问题。研究落实资金平衡问题，就是落实科学发展观的具体体现，只有这样才能保证轨道交通建设的可持续发展，并形成轨道交通良性循环的发展机制。
3 今后需要进一步研究的问题
(1)把城市轨道交通发展作为我国城市建设中的一项重要发展战略来实施。
根据目前14个城市建设规划报告中数据的统计，近期拟规划建设55条线路，约1460公里长，总投资达到5000亿元（未包括已建成的197公里，在建的400公里线路）。如果这些线路在10～15年左右建设完成，我国的轨道交通发展态势将令世人瞩目。因此，要站在国民经济发展战略的高度来研究轨道交通的发展问题。
轨道交通与我国城市交通的发展战略密切相关，它将成为我国大城市交通的主要发展方向。轨道交通建设将提供大量需求，对拉动需求意义重大。同时，在轨道交通发展过程中所形成的多种技术系统模式，对促进装备工业结构调整和技术水平升级都有重大意义。因此，研究制定我国轨道交通的发展战略已成为当务之急。为推动这项事业发展，我公司也正在积极研究并准备在时机成熟时提出意见。
(2)加强轨道交通理论研究和基础建设工作。
从1998年开始，我国轨道交通建设速度明显加快，至今建成和在建的线路有21条，线路里程约500公里，投资约1600亿元，在快速发展的同时，也暴露出设计、施工力量不足，生产供应滞后，基础理论研究和各项建设规范标准不够完善等问题。因此，要加强理论研究和各项基础性研究工作，尽快建立起轨道交通的标准规范和安全体系，建立与轨道交通发展相配套的、完备的生产、设计、科研能力和体系，为我国轨道交通建设和发展提供良好的条件。同时，轨道交通项目是城市发展中的重大公益性基础设施，也是一种涉及面广、综合性很强的工作，对城市的发展将产生深远的影响，是城市的百年大计，所以不能急于求成，前期准备工作必须加强，而且要做扎实，特别是需要结合城市发展总体规划和交通规划进行充分论证，使项目建设更具合理性和发挥更大的投资效益。
(3)进一步推动轨道交通装备技术发展。
自轨道交通国产化政策实施以来，已经取得了明显成效，新建项目基本达到了70％的国产化率要求，国内企业开发生产并提供了大部分产品，工程造价也得到了有效控制。随着轨道交通今后的发展，各种系统方式的轨道交通包括磁悬浮、线性电机等也将在我国出现，围绕新技术的开发和应用，对我国轨道交通装备技术发展又提出了新的任务。因此，要进一步落实轨道交通国产化政策，坚持自主开发与引进技术相结合，加速技术升级，提高自身开发水平，要提高关键技术国内产品竞争力，制定具体措施，规范市场，保证有效竞争，同时要加强基础工作，建立与轨道交通发展相适应的生产体系及安全认证和质量监督体系等，从而逐步形成与我国轨道交通发展相适应的具有中国特点的现代化轨道交通技术装备体系，并在世界上具有一定的竞争力和地位。
(4) 继续加强国家宏观协调。
发展我国的城市轨道交通事业，实现轨道交通的发展战略，还有大量的工作和问题需要研究协调，比如制定城市轨道交通的发展规划和政策，制定标准规范、推进各项基础工作，协调市场，提高装备技术水平等，都是在轨道交通建设中迫切需要解决的问题。根据81号文件，国家在轨道交通审批程序、建设标准、安全保障、建设经营管理体制和推进国产化政策方面都提出了指导性的意见，下一步应根据文件要求进行落实。当前国家适当严格审批程序，按建设规划要求进行项目建设，有利于城市轨道交通项目的前期工作。根据国家投资体制改革的决定，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，要进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式，并落实企业投资自主权。要探讨多种方式，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与轨道交通项目建设。随着政府职能的转变，政府可以把轨道交通作为公共基础设施，在公共财政方面予以倾斜和支持。在宏观指导和协调方面，根据项目的建设进度和城市经济社会的发展状况，加强项目建设总量、建设进度、投融资还贷能力、资金平衡等方面的管理，并建立经济预警、安全预警机制和相应的措施。
因此，只有按科学发展观要求，才能保证我国轨道交通健康有序的发展。
