轨道交通线路使用费制度比较研究摘 要 轨道交通线路使用费是国外轨道交通经营与管理常用的一项核算工具,目前已在英国、法国、日本、美国等国家得到广泛应用。线路使用费制度为轨道交通经营管理模式的选择提供了一条有效路径及措施。分析了欧盟、北美及日本线路使用费制度,对其设计理念、使用条件和设置依据等内容进行比较。关键词 轨道交通,线路,使用费制度1轨道交通使用费制度的背景 轨道交通线路使用费是由线路设施使用者向线路拥有者交纳的费用。该制度以确保轨道交通可持续经营为目标,以经营者为实施对象,按一定方法计算和收取线路使用费,并由政府有关部门予以监管。线路所有权与使用权分离或相对分离所带来的独立核算要求,是线路使用费产生的内在原因。是否采纳线路使用费这一核算手段,取决于管理体制的需要。世界第一条现代意义的铁路,即英国在1825年开始运营的斯托克顿———达灵顿铁道就对铁路使用人收取了线路通行费。 线路使用费水平和制度体系很大程度上取决于政府的监管理念、监管方式,以及对铁路建设和运营的补贴政策等。由于铁路具有自然垄断性,因而或多或少都要受到政府监管,且大多数国家的铁路都有国家资本投资,这给线路使用费制度带来了复杂性。其难点在于如何在线路方与运营方之间分摊建设投资和维护成本,使用费收取的基础是成本还是支付能力,固定成本与可变成本如何确定等方面。因此,使用费制度在各国的实践中都没有法定计算公式。为平衡线路方与运营方的利益关系,提高运输服务效率,该制度一直在不断调整中。2线路使用费制度分析(1)线路使用费制度是协调建设与运营的政策载体 线路使用费制度是平衡轨道交通建设、运营与监管等多方利益与风险的载体。国家铁路及城市轨道交通具有可经营性与自然垄断性、外部性与公益性等特征,其线路使用费制度的设计不可避免存在多重目标,影响着政府监管的范围和程度,以及财政补贴的合理限度与方式,以谋求各方在义务、收益与风险分配上的平衡。 在线路建设初期,针对快速回收固定成本以建成网络、进而发挥网络效应的急切需求,可把线路使用费总额设定在能承担线路改扩建投资及正常维护费用的水平;而通过引入竞争机制,尤其是特许经营权制度,可把政府补贴降到较低的数额。补贴方式可通过财政补贴给运营方、运营方再以线路使用费形式交给线路方,也可直接补给线路方。(2)线路使用费的设计需与线路运营收益成长特点相匹配 线路使用费水平根本上取决于线路的盈利能力,同时受运营方的议价能力及线路资本性质等因素的影响。对收益水平较高的线路,可按收回线路全成本思路设计使用费;对处于成长期的线路,可重点把客运周转量与可变成本挂钩,提高可变费用在使用费中的比重,以保持运营方合理的利润水平。同一条线路在不同成长阶段可设计与其收益相应的使用费水平。比如运营初期可实施保底客流补贴政策,让运营方获得一定资本报酬率;成熟期则可通过收益调节机制,使运营方收益率保持在合理水平。(3)线路使用费制度是提高经营管理水平的一项工具 较理想的线路使用费制度设计应该既能衡量、激励线路方的业绩,又能促进运营方的服务效率。设计时,以一定时期平均成本为基础还是以短期边际成本(ＳＲＭＣ)为基础,取决于设计理念与环境因素,激励程度较高的使用费制度,需引入外部竞争因素。如果线路方与运营方是相互独立的市场主体,无疑可选择线路使用费制度;即使是同一控股公司下的线路公司与运营公司之间,只要做到了会计上、核算上的独立,也可以线路使用费的方式来激励双方降低成本,在一定程度上克服“委托 代理”隐性成本较高的问题。(4)线路使用费制度应服务于发展目标 只就使用费制度本身来论断是非好坏并不妥当。是否采用线路使用费制度,采用什么样的线路使用费制度,需要结合轨道交通发展的具体情况。从各国实践看,线路使用费与体制有一定关系,但不管是租用线路运营,还是委托运营,都可根据自身情况结合各自运输目标,设计相应的线路使用费制度。3国外的线路使用费制度 按线路使用费补偿线路设施成本的程度,可分为较高程度补偿类型、一般程度补偿类型和较低程度补偿类型三种;另外,还有按运营方支付能力来设计的线路使用费类型。有的国家在不同时期实行了不同类型的使用费制度,如瑞典国铁经历了由较高程度补偿到较低程度补偿的变化;有的国家如日本则在不同线路上采用不同类型的使用费制度。3.1较高程度补偿成本类型 线路方的全部成本包括基础设施(如线路、信号设备、供电设备、桥梁和隧道、站台、货场等)的建设成本或取得成本、设备更新成本、线路改扩建成本等,有的还包括日常维修维护成本。较高程度补偿成本类型的理念是线路使用费率应能反映使用者得到的线路使用价值,线路方应能收回其总的投资成本。比较典型的是英国、德国和日本的部分线路。 在英国,线路方拥有线路、信号、供电设备、客运车站、编组站、某些货运枢纽、侧线、货场等设施,负责编制全国列车运行图以及客货列车的调度指挥,委托专业维护公司负责线路及设备维护。运营方从市场租赁车辆。英国铁路由客运公司(ＴＯＣ)、货运公司(ＦＯＣ)分别向线路公司(ＮｅｔｗｏｒｋＲａｉｌ)交纳线路使用费。英国线路使用费水平设定在线路方支出日常费用并获得资本报酬的标准,用资本利润率的方法确定。所收取的使用费总量目标设定为“达到规定的服务水准线路公司所必须支出的总额”,实行费用上限管理制度(Ｐｒｉｃｅｃａｐ)。使用费定价最初按路网使用周期6年确定,每年可根据价格指数进行调整。客运的线路使用费由固定费用和可变费用构成。线路公司来自固定费用的收入约占90%(包含线路改良投资及路网互通的费用),可变费用根据车辆类型、对应运行距离的线路磨损费用来计算。对客运公司(ＴＯＣ)收益不足以支付线路使用费的差额,由国家铁道战略委员会(ＳＲＡ)向ＴＯＣ提供补助(需事先确定)。服务水准由ＳＲＡ与ＴＯＣ达成并列入特许经营权协议。服务水准主要体现在运行次数、车辆及设备的维修维护标准等。货运的线路使用费在上限价格(即能使线路投资得到一定回报的费用水准)与下限价格(即能弥补线路改扩建的增量投资费用水准)之间,由线路方与货运公司的个别谈判决定。 德国的制度是在同一控股公司(ＤＢＡＧ)下的ＤＢ长途客运公司、ＤＢ客运公司、ＤＢ货运公司,向ＤＢ路网公司交纳线路使用费 ;ＤＢ路网公司拥有线路、站场、车辆段、供电网、信号设备等设施,负责行车调度及路网设备维修等工作,拥有自主制定费率的权利。1994年7月,德国实施了开放线路,对老线路与高速铁路线、客运列车、货运列车进行区分并实施差别收费。使用费的计算是,把客运列车分7个等级,货运列车分5个等级,用运行公里数乘上相应等级的费用标准,同时考虑合同期限长短予以一定折扣。使用费涵盖了路网所有成本,线路使用费的总额设定在“线路主体回收折旧的水准”。1998年后,线路使用费改为由固定费用与可变费用两部分组成。固定费用根据线路利用量单独计算收费。 可变费用基于对线路的利用状况、运行图等进行计算。2001年再次改革,把影响线路功能的因素分解成生产要素与特别要素,并对这些要素进行系数化,据此计算出线路使用状况基本费用表,线路使用费按运营方实际使用状况对应该表算出。但在实践中,线路方往往会给以运营方较大的使用费折扣。 日本铁路客运公司(即由原国铁分割后的6家客运公司,简为ＪＲ6社)拥有线路、车站,除自营外也对外出租部分线路通行权,运营方拥有车辆。1987—1991年,日本“新干线铁路保有机构”(1991年其资产被各ＪＲ旅客公司收购)成为国铁改革后新的线路设施拥有主体,拥有东海道新干线、山阳新干线、东北新干线(东京———盛冈区间)、上越新干线等线路的设施资产,并承继了8.1万亿日元国铁债务。这4条线路出租给ＪＲ本州3社(东日本旅客、东海旅客及西日本旅客株式会社)运营。线路使用费按其债务总额30年期等额偿还本利计算,加上设施管理费用得出年度费用总额,然后再对应4条线路各自的运输能力和资产额分配给相应运营公司。又如,成田机场高速铁道株式会社把线路租给ＪＲ东日本公司,线路使用费按资本利润率方式(线路建设全成本+一定资本报酬率)计算,确定自1991年开始的第一个5年期间每年交26亿日元;第二个5年期间,每年交纳额比第一个5年的每年交纳额减少10%;以后每经过5年,该期间每年的交纳额比前一个5年期间减少10% 。 较高程度补偿成本类型的优点是:涵盖了包括机会成本在内的全部成本,为线路公司改扩建线路及维修维护提供了动力;而使用费中较低的可变成本也利于激励运营公司努力增加客、货运量,提高铁路的利用率。如英国从1994/1995—2001/2002年度,客、货运周转量分别增长了35%和50%。缺点是固定付费比重过大,线路方不但不能从激增的运输周转量中得到更多的补偿,反而带来了较多的维修维护费用支出,对线路公司长期投资起不到激励作用;另一方面,使用费的绝大部分已被固定化,运营公司通过自身努力来降低运营成本的空间很小。3.2一般程度补偿成本类型 比较典型地采用此种线路使用费类型的是法国、美国、加拿大、日本ＪＲ货运等。法国线路方仅拥有线路设施,包括线路、运输作业场、通信、信号、电力供应设备、服务于基础设施建设与维护的建筑物等,负责基础设施维修与维护(实践中委托法国国铁(ＳＮＣＦ)管理);运营方拥有车站与车辆。ＳＮＣＦ向法国铁路路网公司(ＲＦＦ)交纳线路使用费。从法国的线路使用费结构上看,全国铁道线路分为8种类别,包括城市近郊铁路、城市间干线铁路、高速铁路(包含5种)及其它铁路,并根据运营服务的性质进一步分成12个小类。线路使用费由基本费用(固定费用)、运行图安排费用和运距费用(可变费用)等构成。其中,基本费用和运行图安排费用按线路繁忙、一般及空闲状态而各有差异;基本费用以1公里1个月为单位价格计算;运行图容量按不同时段以1公里1次运营容量为单位计算;运距费用按1公里1列车为单位价格计算。一般地,高速线和市郊线收费标准较高。线路使用费实行上限管理制度。ＲＦＦ在1997年创设时,规定每年的线路使用费总额的上限为9.1亿欧元,1999年提高到14.6亿欧元,而2001年度的实际使用费收入为16.3亿欧元。 美国线路方拥有线路设施及车站,运营方拥有部分线路及相应车站、车辆。加拿大情况与之类似。全美铁路客运公司(Ａｍｔｒａｋ)向线路方(即有关货运公司),加拿大铁路客运公司(ＶＩＡ)向线路方(即加拿大国家铁路公司(ＣＮ)及加拿大太平洋铁路公司(ＣＰ)),交纳“经费补偿支付”(包含建设期利息和折旧等费用),并在此基础上再支付准点运行奖金。 自1987年日本国铁改革后,ＪＲ货运租借ＪＲ旅客公司线路经营并向其支付线路使用费。使用费只计算了列车行驶所产生的变动费用,由轨道使用费和电气设施使用费构成,用货物列车的通过吨数比、速度比乘以相应的费用标准来计算(其中包含附加奖金1%及物价上涨率),而隧道、桥梁等设施费用则没有计入。2002年使用费制度改革,除交纳变动费用外,还要按运行距离来负担部分固定费用。 一般程度补偿成本类型收费结构主要谋求变动费用的公平性与合理性,对固定成本的负担是很有限的。法国的线路使用费制度考虑了高效利用全国铁路线路、平衡运输市场各商业模式之间的竞争条件,目的是构筑公正而有效使用全国铁路网的费用系统,促进货运。美、加两国的出发点是由客运公司承担因其列车运行给线路公司直接带来的费用,填补线路公司因出借线路所带来的损失。这种收费结构对于运营方来说,使用费负担较轻,如法国1998—2001年度,线路公司(ＲＦＦ)使用费收入占其营业支出的比例分别为17%、25.4%、24.6%和25.6%;而线路公司则承受较重的债务压力,线路改扩建投资及线路维护费用需另有渠道补充(如国家补贴和其他业务经营的内部交叉补贴等)。3.3较低程度补偿成本类型 瑞典是典型的实行该类型收费制度的国家。瑞典铁道厅(ＢＶ)拥有线路设施,包括线路、通信设备、电力接触网、编组站设备、线路维护设备等,负责铁路基础设施维护;运营方拥有车辆;车站由第三方拥有。瑞典国铁(ＳＪ,2001年以后称ＳＪＡＢ)向ＢＶ交纳线路使用费。线路使用费由固定费用和可变费用两部分构成。固定费用约占50%左右,依据运营主体拥有的车辆征收,并根据机车、客车、货车等车种而有差异;可变费用依据列车速度、运行距离、重量等计算。ＢＶ(瑞典铁道厅)就线路使用费做了如下说明:线路使用费是补充列车行驶给基础设施带来的磨损费用等短期边际费用,并包含处理事故产生的社会外部费用(其特征是包含大气污染治理费用和交通事故赔偿费用)。1999年1月,ＢＶ大幅降低了线路使用费,这是为谋求外部费用内部化以及铁路、公路之间的公平竞争,并考虑运营主体(ＳＪＡＢ)难以维持财务平衡而采取的措施。ＳＪＡＢ交给线路主体的线路使用费总额只占其年度预算的百分之十几。1998年前,线路使用费仅涵盖ＢＶ营业支出的10%～15%;2002年ＢＶ的营业支出是84.8亿瑞典克朗,而线路使用费为4.8亿瑞典克朗,仅为营业支出的6%,为线路维修支出额的25%左右。 该种结构的线路使用费收入与线路设施的建设与更新资金来源没有直接关系,它不是线路建设资金的主要来源,可看作是线路设施使用的调节手段。其着眼点是包括公路运输在内的全国运输系统的平衡,铁路运营方负担较轻,具体操作简便,但对线路方降低维护成本、改善服务质量缺乏直接的激励作用,路网再投资及维护的绝大部分费用由政府承担,财政负担沉重。3.4按运营方支付能力来设计的线路使用费类型 按运营方支付能力来收取线路使用费主要有两种方式:一是线路方对线路采取委托运营方式;二是根据线路收益情况及时调整线路使用费合同。委托运营情况下,线路使用费往往表现为线路运营收入扣除运营成本之后的余额。例如,神户高速铁道株式会社让使用线路的4家公司(阪神、阪急、山阳、神户等电气铁道公司)暂时拥有票务收入,然后分别从他们各自的票务收入中扣除一定数额作为线路使用费(即业务委托费)。这4家公司各自所支付的线路使用费数额是按营业公里的比例来分配的,神户电铁是5.26%,其他3家各31.58%。再如,北总开发铁道株式会社的都市基础整备公团线(小室———印幡日本医大),收取的线路使用费是该区间的票务收入中扣除运营成本后的余额。 当运营方承受不了协议的使用费时,往往协商变更合同。线路设施的投资回收取决于运营收益水平,如果运营方不堪重负,调整使用费协议是不可避免的。如西日本旅客铁路株式会社租借关西高速铁道株式会社ＪＲ东西线,协议定为开业的第一年(1997年)交纳线路使用费138亿日元,以后每年的使用费每3年递增10%,租期为30年;但因利率持续较低等经济环境变化,客运经营收入增长较慢,经与关西高铁协商,同意变更上述使用费交纳方式:改为自2003年起每年为166亿日元等额支付,以后每经过3年与关西公司高铁协商一次,必要时再变更。又如,京成电铁所租用成田机场高速铁道株式会社的线路使用费,协议约定1991年为9亿日元再加上方便乘客的附加设施使用费1亿日元,以后各年以9亿日元为基数每年增加2.5%作为线路使用费,并支付方便乘客的附加设施使用费。 这是一种更灵活的使用费确定方式,不同线路方有各不相同的使用费计算依据。采用该方式的前提是运营服务按照商业化原则,由线路方与运营方根据线路收益情况协商确定,线路方最终承担路网投资风险。4对我国铁路改革的借鉴 自1999年,铁道部推行资产经营责任制,我国铁路分配制度开始实行“模拟区域运价、管内现收清算、直通作业清算、服务相互补偿”。其实质内容仍沿袭了“收支两条线”、客货网一本账的核算体系。确定各铁路局之间清算价格的依据主要是成本,体现服务需求特性较少,无法客观反映经营成果,导致铁路运输企业(铁路局和铁路分局)缺乏改善经营绩效的激励,也难以在铁路内部引入竞争来提高效率。我国铁路缺少的不是核算制度,目前的核算制度已足够详细,重要的是借鉴国外一些国家线路使用费制度的实施条件、设计理念、清算方法等,完善我国铁路清算制度,以实现铁路内部政企分开、引入竞争、提高效率等改革目标。借鉴国外线路使用费制度,完善我国轨道交通核算制度应从以下方面着手: (1)强化预算约束,在核算上明确轨道交通经营者(包括基础设施、客货运营等)与政府的责任界面,让政府、企业各自承担可量化的有限责任。把这种理念贯彻到线路使用费制度设计中,按市场规则营造适合线路使用费制度的条件,促进实现政企分开,用市场手段解决经营者经营不善问题,实行破产、重组、并购等,以此让轨道交通企业真正成为对其经营成果负责的市场主体。 (2)以线路使用费制度促进核算程序与信息透明,包括一些相关的政策配合,特别是国家对公共服务义务的补偿应予以透明化。 (3)借鉴线路使用费灵活多样的形式,把轨道交通设施使用价格的定价权交给市场,给企业更大的经营定价自主权。实行多样化使用费制度,可依据实际成本来计算线路使用费的标准,也可由经营者之间协商定价,并可根据不同路线、区段、季节、时间等因素确定多种价格。政府部门减少对轨道交通经营管理的干预,但仍需依据市场竞争的原则对运价进行管制,控制运价总水平。如在某些时期规定最高限价,企业只有在政府规定的上限价格以下方有设定、变更运价的权力。 (4)借助线路使用费制度,促进轨道交通经营者成为市场主体,以解决运输企业的产权不清的问题;促进轨道交通管制者角色的合理定位,包括价格管制、安全与环境控制,限制垄断、公共服务的补偿等;促进引入市场竞争机制,给以运输企业必要的经营自主权,提高经营效率等。参考文献1堀雅通.铁路的网运分离与线路使用费.高崎经济大学学会.日本高崎经济大学论文集.高崎,2004,47(1):452高宏伟.铁路改革与激励约束机制.北京:经济科学出版社,2004.164～1693 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