我国经济欠发达地区城市轨道交通建设策略的探讨【摘要】通过分析以轨道交通系统为骨干,以公共交通为主体,多种交通方式相互协调的综合交通系统是解决我国城市交通问题和城市可持续发展的唯一途径及由于地方政府财力有限、国家偏高的政策制约着经济欠发达的城市的轨道交通建设。提出不能仅靠经济指标是否达标来决定轨道交通的建设,经济欠发达的城市一方面可以借鉴国外经验,拓宽筹资渠道,另一方面,应根据城市自身的特点,因地制宜,规划适合的轨道交通规模,制定轨道交通建设标准,降低建设造价,发展轨道交通。【关键词】经济欠发达地区;轨道交通;建设策略1问题的提出 随着我国经济的发展和城市化进程的加快，越来越多的城市，尤其是百万人口以上的大城市，交通需求迅速增长。尽管近年来城市道路及车辆拥有量都有了大幅度的提高，但交通问题依然日益突出，表现为交通阻塞、车速降低、停车困难、废气和噪声危害严重。城市交通问题已经严重制约和影响了城市的发展。城市交通学者通过总结国内外城市交通发展的经验教训，已经形成了共识：即解决大城市交通问题的根本出路在于建立一个以轨道交通系统为骨干，以公共交通为主体，多种交通方式相互协调的综合交通系统。1.1以轨道交通为骨干的一体化综合公共交通系统是城市走可持续发展的必然选择1.1.1传统城市交通发展的不可持续性及其问题 《雅典宪章》明确城市具有4大功能：居住、工作、休憩和交通。城市交通作为城市社会经济发展的纽带和命脉，与城市的形成、发展和兴衰紧密相连。考察人类城市化发展历程，不难发现，一方面，城市社会经济的发展产生不断增长的交通需求，诱发城市交通规模的扩大和交通工具的改善；另一方面，城市交通便捷程度的提高，吸引更多的客流向城市集中，进一步促进了城市社会经济的发展。随着世界各国城市化的发展和我国城市化进程的不断加快，先在国外，后在我国，城市交通问题与城市住房、环境污染一起，成为困扰城市发展的三大难题，是城市肌体难以治愈的“顽症”。 交通量的持续增长是造成这种状况的最根本原因，而传统的解决途径主要是加大交通基础设施建设的投入。但“当斯定律”告诉我们：新的建设降低了出行时耗，但同时引发了新的出行要求，经过一段时间后将最终恢复原来的拥挤水平，并由此而提出了交通需求总量大于交通供给的著名论断。而且资金、土地等稀缺资源的有限性又是不可回避的问题，道路基础设施是不可能无限扩展的。传统的城市交通发展不注意运输业在环境、安全、拥挤等方面形成的负效果，产生了许多日益严重的问题，如交通阻塞、交通事故、能源过耗、环境噪声污染、温室气体排放等，严重影响了人们的生活质量，阻碍城市社会、经济与环境的健康发展。1.1.2轨道交通系统是城市可持续发展的推进器 城市交通系统的形态和结构历来都是制约城市发展的重要因素之一。国内外大城市的规划和交通发展经验表明：城市轨道交通在解决城市交通压力、促进城市经济发展等方面具有不可替代的作用。 第一， 轨道交通对解决城市交通问题有独特的优势。通过对轨道交通与其他几种常见的出行方式的比较分析，我们发现，快速轨道交通相对于公共汽车、私人汽车等大众交通工具而言，具有运量大、低污染、低噪声、低能耗、高速度、低成本、占地少、舒适、全天候等得天独厚的优势，是其他交通无法替代的。 第二，发展轨道交通是引导城市合理布局的重要手段。从我国北京、上海等大城市的发展经验来看，随着城市轨道交通的建设和投入使用，城市空间布局突破城市环线道路的限制，中心城区和郊区城镇的交通条件大大改善，推动了城市化城区的跳跃发展，从根本上解决城市化地区“摊大饼”式的无序蔓延问题。因此，城市轨道交通是有效疏导中心城区人口、推动郊区城镇开发和优化城市总体布局的重要手段和依托。 第三，发展轨道交通是城市经济发展的重要支撑。轨道交通对城市经济的支撑作用主要表现在：①城市轨道交通发展对运输设备制造等行业具有强大的推动作用。②轨道交通发展对房地产等第三产业具有极大的推动作用。1.2国家过高的政策标准制约了我国经济欠发达地区的轨道交通的发展 目前，中国人口过百万的30多个城市中，有20个超大城市和特大城市正在建设和筹建自己的轨道交通。拟建的轨道交通线路超过20条，总长度达2000km，而且建设的加速势头比较明显，但是和大城市、特别经济欠发达城市的人口发展来说，交通现状发展不相协调，国家过高的政策标准制约轨道交通的发展。1.2.1城市轨道交通建设应考虑的条件 由于城市轨道交通属于大型公益性建设项目，项目投资量大、建设周期长、直接回报低，因此城市轨道交通项目的建设应遵循市场规律，也就是实现需求与供给的平衡。具体地说，一个城市是否应当建设轨道交通项目，应从城市发展的需求、经济技术能力和社会经济效益三方面来综合考虑。1.2.2国家的政策标准 2003年9月27日国务院办公厅发布81号文，对快速轨道交通建设立项申请方式做了新的调整。 申报地铁建设的基本条件（见表1）。
一方面是城市的发展迫切需求建设轨道交通系统以解决城市交通问题，提升城市形象，另一方面过高的经济条件门槛使一些需求强烈的但经济条件不完全达标的经济欠发达城市难以发展轨道交通系统。 笔者认为，城市轨道交通建设不能仅靠经济指标是否达标来决定，经济欠发达的城市一方面要借鉴国外的经验，拓宽轨道交通建设的筹资渠道，另一方面，必须根据城市的特点，因地制宜地选择适合自己的建设规模、建设标准来建设轨道交通系统。2借鉴国外经验,拓宽轨道交通建设的筹资渠道 我国城市轨道交通建设需要的投资数量巨大，如果仅靠政府特别是经济欠发达城市独家承担，是负担不起的，只有借鉴国外经验，对原有的投资体制和运营机制进行改革，由独家投资变为面向社会筹资，才能解决城市轨道交通建设资金不足的难题。2.1我国传统城市轨道交通建设筹资的主要问题 我国城市轨道交通建设资金紧张的主要原因之一是地方政府财力有限，但是传统的投资体制导致筹资渠道过窄，是造成建设资金不足的主要原因。其主要表现在： 第一， 投资主体过于单一。从上海地铁一号线的现状来看，其建设的资金实际上是由上海市政府负担了所有的建设资金，并隐含着将来对车辆更新资金的再投入，这些都是限于政府投资的单一方式。 第二， 城市轨道交通建设开发方式过于单一。城市轨道交通建设大都局限于交通开发，轨道交通沿线物业基本上没有列入投资开发的范围。这样就给轨道交通建设领域吸引、利用外资和民间资本造成困难。 第三， 轨道交通沿线单位无偿受益。以上海地铁一号线为例，开通以来，地铁沿线的经营单位一直无偿受益，从未对地铁投资提供补偿，实际上形成了政府出资建设，企业无偿享用的优越的经营环境及土地增值收益的局面。第三，票价机制尚待进一步完善。城市轨道交通运营票价长期过低，导致政府财政补贴过大，这既降低了政府财力对轨道交通建设的投资力度，也等于减少了一个出资渠道。2.2借鉴国外经验，拓宽筹资渠道 经济欠发达城市欲解决轨道交通建设紧张的问题，只有借鉴国外经验，拓宽筹资渠道，制定各种优惠政策，吸引各类投资者参加城市轨道交通的建设。 第一，城市轨道交通建设与沿线物业综合开发相结合，让沿线物业土地出让的收入投入轨道交通建设。城市轨道交通开发、建设具有“修一线，兴一线”的特点，从而使沿线土地及物业得到升值。轨道交通建设与沿线物业综合开发相结合，是指在相当长一段时间内凡在轨道交通运营线和规划沿线开发的房地产项目，其土地出让收入，根据需求全部或大部分投入轨道交通开发建设资金中。 第二，积极利用外资加快城市轨道交通建设步伐。城市轨道交通建设具有投资大、工期长的特点。在目前资金缺口很大的情况下，单纯依靠中央和地主政府投资进行轨道交通建设是远远不够的，因此，还必需在扩大利用外资方面找到出路。 目前，我国各城市每年土地批租收入的绝大部分来自合资合作的房地产项目，可以通过轨道交通沿线的房地产开发利用外资，将土地出租收入投入轨道交通建设。地铁沿线利用外资开发房地产项目潜力巨大，很具有吸引力。第三，制定各种优惠政策，合作开发城市轨道交通。在轨道交通建设中利用合作开发方式进行集资，并与土地利用者有机结合的作法，在国外已有许多成功的经验。合作开发的核心是集资，在空间上使轨道交通建设同周围土地利用有机结合起来。主要有四方面策略，即发展费用策略、房地产税策略、净值投资策略、刺激开发策略等。3选择合适的轨道交通类型 目 前，国际上技术比较成熟、已经上线运营的城市轨道交通有地铁、轻轨、单轨和有轨电车四种应用的最为广泛。尽管地铁方案是技术成熟、环境最优的解决方案，但是地铁网不仅投资巨大，而且运能又高于实际要求。因此，经济发达的城市应该根据城市的特点在满足运量要求的前提下，选择投资运量比较合理的轨道交通方案。 不同形式的城市轨道交通比较（见表3）。 不同线型轨道交通基建费用比较（见表4）。
由此可知，不同的轨道交通类型、不同的线路类别，其造价差别明显不同。经济欠发达城市在规划设计轨道交通时，一定要因地制宜，选择适宜的轨道交通类型和线路类别。4根据城市自身的特点,制定合适的建设标准 经济欠发达城市的轨道交通建设，要依据自身的特点，本着“量力而行、经济实用、安全可靠”的建设标准及技术装备尽快实现国产化，保证国产化率不低于70%，降低造价，加快城市轨道交通的发展。4.1建设城市轨道交通要坚持的原则 第一，经济实用原则。即满足轨道交通的快速、便捷、大流量的功能要求。 第二，安全可靠原则。即精心设计、精心施工、符合百年大计的高质量要求。 第三， 简朴方便的原则。即要与城市交通枢纽衔接，在建筑装饰上力求简朴无华，满足乘客快速集散和换乘其它交通方式的要求。4.2城市轨道交通建设的标准要适当 第一，车站的建设要朴素实用。车站是为乘客提供方便的乘坐和出入的地方，仅是乘客的通过空间。因此，必须尽量减少与轨道交通功能无直接关系的功能设施，不搞功能过剩或功能转移，要淡化“景观功能”和“商业功能”。 第二，轨道交通的现代化建设不能搞一步到位。在城市轨道交通的建设中，许多城市都想将世界最先进的技术和功能集中在拟建设的轨道交通身上，这个愿望是好的。但是经济欠发达的城市由于经济条件的制约，技术装备的现代化可逐步实现，不能一步到位。即使一步到位，也会出现功能过剩的事情，同时也加大了设备维修工作量。 第四，提高轨道交通技术装备的国产化程度。城市轨道交通是一项周期长、投资大的项目，轨道技术装备国产化的高低对其造价有很大的影响，特别是当其设备主要依靠进口，价格昂贵，需要一些国外贷款建设轨道交通的城市，限于货款条件规定，必须要用相当一部分贷款用于购置贷款国的设备产品，造成今后还必需依赖贷款国的零配件的维修，而这些零配件的购置价往往是昂贵的垄断价。因此，经济欠发达的城市在轨道交通的建设中，要做好技术装备国产化，降低建设造价。5结束语 随着我国城市化进程的不断加快，城市交的通问题与城市住房、环境污染一起成为困扰城市发展的三大难题。以轨道交通系统为骨干，以公共交通为主体，多种交通方式相互协调的综合交通系统是解决我国城市交通问题和城市可持续发展的唯一途径。然而，地方政府财力有限，传统的投资体制导致筹资渠道过窄一直制约着经济欠发达城市的轨道交通的发展。 因此，经济欠发达的城市一方面可以借鉴国外经验，拓宽筹资渠道，另一方面，应根据城市自身的特点，因地制宜，规划适合的轨道交通规模，制定轨道交通建设标准，降低建设造价，发展轨道交通建设。参考文献：[1]叶霞飞,顾保南.城市轨道交通规划与设计[M].北京:中国铁道出版社,2001.[2]孙章.城市轨道交通概论[M].北京:中国铁道出版社,2001.
