【摘 要】 城市房屋拆迁中暴露出来的问题引起了社会的广泛关注。在宪法修改之后，城市房屋拆迁应当注重对公民私有财产权的保护，准确界定和衡量公共利益，运用适当合理的拆迁行为对公民的人权加以尊重和保护。而政府在房屋拆迁中应切实转变职能，专心扮演“裁判员”的角色。
【关键词】 城市；房屋；拆迁；产权；政府职能
【中图分类号】 D923.2【文献标识码】 A【文章编号】 1007-7723（2005）04-0129-02
城市生活中，住房问题是直接影响市民生活和工作的最重要的问题，以土地房屋为基础的房屋产权制度，是建立在土地使用权基础之上的。所谓房屋产权，即永恒所有权，是产权人对房屋占有、使用、收益、处分的权利。近年来，城市房屋拆迁引发的纠纷层出不穷。
一、城市房屋拆迁引发产权争议
2004年4月北京63岁老人黄振沄手持《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）抵制拆迁一事引起一场轩然大波，据称这是2004年修宪后北京市第一例抵制强制拆迁的事件。不断升级的拆迁矛盾已经表明，拆迁问题不仅仅是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉到土地产权、公民权利以及政府职能等多个方面。
黄振沄用《宪法》捍卫自己最根本的财产就是从其祖辈继承而来的建于清代的房屋，秉承新修订《宪法》中“公民的合法的私有财产不受侵犯”精神来抵制强制拆迁的。诚然，房屋所有权确实属于私权，而拆迁是指为城市建设和国家经济发展的需要，经有关机关许可而拆除权利人房屋并给予补偿、安置的行为，从性质上讲应该属于对公民财产的征收，而这种行为本质上是基于社会公共利益的需要而为之，且拆迁后亦给予相应的补偿，拆迁的最终后果是有利于整个社会，被拆迁人也因此受益。但事实上由房屋拆迁引发的争议和矛盾层出不穷，这是在我国特殊的产权制度———土地所有权与土地使用权两权分离背景下政府职能的错位与越位分不开的。
二、我国土地产权制度———所有权与使用权相分离
我国在农村和城市实行两种不同的产权制度：在农村，实行的是土地集体所有制；在城市，实行的是土地国家所有制。土地产权是以所有权为基础的，以土地使用为目标，实行土地有偿、有限、有流动的使用制度。依据我国现行的产权制度，城市的土地所有权属于国家，居民只享有使用权。
中华人民共和国成立以来，公民曾依法享受过土地所有权。1950年，中央人民政府、国务院颁发的城市郊区《土地改革条例》第十七条规定，对私有农业土地者发给土地所有证，以保障其土地所有权。根据条例，北京市人民政府收回并废除了农民在1949年以前购买土地的旧契约，同时进行房地产所有权登记，并向农民颁发了由市长彭真签章的《北京市郊土地房产所有证》，并盖有“北京市人民政府印”。1952年后，随着社会主义改造和农业合作化运动的完成，公民（市民和农民）的土地所有权逐渐向集体和国家转移，最终形成国家和集体两级所有制体制。
中国产权制度变革是从十一届三中全会以后的农村土地承包制开始的。土地承包制的实质是实行土地所有权和土地使用权的分离，这一产权制度变革在1982年宪法和1988年的宪法修正案以及《土地管理法》中得到充分体现：（1）我国土地实行国家所有和集体所有两种公有制形式，城市土地属于全民所有，即国家所有；农村和城市郊区土地除法律规定属于国家所有以外，均属于集体所有。（2）实行土地所有权和使用权分离，土地使用权作为一种财产权，它享受“占有、使用、收益和处置”的权利。20多年来，土地所有权与土地使用权、土地使用权与房产权、公权与私权，一直是城市房屋拆迁的矛盾所在。
对市民房产权做出权威性规定的是1999年《宪法》的第13条：国家保护公民合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。现实是城镇的土地所有权属于国家，私房主享有的房屋所有权被悬挂在半空。尽管房屋所有者持有土地使用证，可是，“土地是国家的，可以随时收回”是在城市拆迁过程中的一个政策法律依据。黄振沄的房屋也是依据北京市“在市政重点工程房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人在规定的搬迁期限内达不成协议的，按照先拆迁腾地、后处理纠纷的原则办理”的规定被强行拆除的。
2004年《宪法》第四次修正案的出台使矛盾突显。《宪法》第四次修正案将《宪法》第10条第三款改为：“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”在第十三条中增加了“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用，并给予补偿。”而与之密切相关的还有第六条“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”
黄振沄用我国母法———《宪法》来捍卫他的“私有财产”———30多平米的祖屋；而当前的《城市房屋拆迁管理条例》则认定他只有房屋所有权和使用权，土地的所有权无可置疑是属于国家的，并且只对拆迁居民的房屋所有权和使用权进行补偿，并没有规定对土地使用权进行补偿。事实上，不能把财产权仅仅理解为对财产的所有权，对财产的使用权也属于财产权的范畴。公民合法取得的对财产的使用权，理应受到宪法的保护。新修订的《宪法》明确规定了要对征用的土地使用权进行补偿。
三、政府职能错位与职能转变
房屋拆迁中，要保证拆迁补偿公平合理，首先是要保证拆迁人与被拆迁人的法律地位平等。国家是一种“在暴力方面具有比较优势的组织”，因此它“处于界定和行使产权的地位”。作为规则制定和维护者的国家，一旦成为产权交易的主体，情况就完全不同。一些地方政府、主管部门或政府设立的指挥部充当拆迁人，既当裁判员又当运动员，强行与被拆迁人签订不平等协议，达不成协议就进行行政裁决，组织有关部门强制拆迁；有的以指挥部名义进行拆迁，这种临时性机构管理松散，一旦撤消，被拆迁人的补偿安置问题难以解决，造成新的遗留问题。政府通过发放拆迁许可、单方确定补偿价格并进行裁决甚至直接强制等手段干预拆迁，严重损害了商业拆迁中被拆人最根本的财产权。而强行干预的必然后果就是造成拆迁人的力量远远大于被拆迁人的严重失衡状态，进一步引发严重的拆迁纠纷。所以，政府职能部门越俎代庖，政府职能越位与错位也是城市房屋拆迁中纠纷产生的重要原因。
城市房屋拆迁可以分为公共利益拆迁和商业利益拆迁两类，只有为了公共利益的拆迁，政府才可以使用强制权力。因而，政府必须从商业性的拆迁活动中完全退出，专心扮演裁判员的角色，切实转变职能，依法行政。
1. 要转变观念，改变直接进行房屋拆迁或者代替拆迁人进行房屋拆迁的错误作法。拆迁管理部门要与拆迁单位、拆迁评估机构分离，确保拆迁管理部门独立、公正地履行行政管理职责。即使是城市基础设施、城市公益事业建设项目，也应当成立项目法人或委托具有独立法人资格的企业去承担，主管部门决不能直接充当拆迁人或者接受委托拆迁。
2. 要转变模式，改革政府大包大揽的模式。对那些通过市场可以调节、通过社会中介服务机构可以解决以及通过民事法律关系可以调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来，政府及拆迁主管部门主要职责是制定评估规则、公布市场信息、调解拆迁纠纷等。如拆迁补偿价格的确定在拆迁活动中引发诸多矛盾，主要因素乃是因为执行的补偿标准相对于市场房价偏低，不足以保证被拆迁人购买房屋。而拆迁补偿价格的确定本属于拆迁人与被拆迁人的民事行为，所以政府必须完全交给市场，按市场规律办事，拆与不拆、补偿的数额完全交由市场主体自由协商解决。
3. 推进拆迁管理工作的规范化，增加拆迁工作的透明度。要公开拆迁许可证审批程序、拆迁投诉电话以及拆迁管理收费标准，简化办事程序，推行一站式服务，方便当事人办理手续。对拆迁项目、拆迁公司要建立动态档案，进行跟踪服务、监督，对拆迁项目也要规范管理。
4. 要依法行政。房屋拆迁管理属于行政行为，必须依法办事，既不能不作为，又不能乱作为。一要严格实行拆迁许可证制度，认真审核拆迁条件，依法查处未取得拆迁许可擅自拆迁的违法违规行为。对未制定拆迁方案、手续不齐、拆迁补偿安置资金不落实的项目，一律不得发放拆迁许可证。二要严格审核拆迁主体的合法性，对不符合拆迁主体资格的单位搞拆迁的，要坚决制止。政府项目，也必须按规定办理手续，必须按规定委托拆迁或成立项目法人实体，不得成立拆迁指挥部进行拆迁。对开发企业的项目，政府主要是监督、指导、协调，不能参与到拆迁的具体事务中去。三要加强拆迁补偿安置资金的监管。拆迁补偿安置资金是为保护被拆迁人合法权益而设立的专项资金，政府一方面保证拆迁资金足额到位，专户存储；另一方面要保证专款专用。四要认真做好拆迁纠纷的调处。该行政裁决的要依法裁决，该申请强制执行的，要依法申请。既不能因怕当被告或怕麻烦不去裁决，又不能不按程序乱裁决、乱申请强制执行。
四、结 语
城市房屋拆迁办法在《宪法》修订后有了新的依据，强制拆迁违背了《宪法》保护私有财产不受侵犯的基本精神，终究要被取缔。政府除公益土地外应完全退出土地征用和房屋拆迁，并且要切实转变职能，把开发商与被拆迁者完全推向市场，使商业拆迁变成一种市场行为，政府只需做一个裁判。
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