摘 要：BOT是大型基础设施建设和成套设备引进等项目的融资、经营、管理的方式。本文从公路BOT项目中政府地位和责任的角度，阐述政府处于立项决策者、特许授权者、最终所有者和用户代表者的地位，承担着特许的授予、用地政策、信贷财政支持、汇率利率支持、税收优惠、后勤服务、沿线服务设施开发、最低收入担保、竞争保护、不可抗拒力的责任，并在应用BOT机制的办事机构、政策措施、监控体系、外部环境方面提出建议。
关键词：公路 BOT 政府 地位 责任
BOT(BuildOperateTransfer)即建设—经营—转让，是80年代中期兴起的大型基础设施建设和成套设备引进等项目的融资、经营、管理的方式，适用于投资高、建设周期长、风险波动性大的基础建设项目。1994年来，为解决公路交通“瓶颈”制约的问题，我国在京通公路、广深珠高速公路等项目中引入BOT机制，筹集了大量的工程建设资金，促进了公路事业的快速发展。江苏省政府1997年在《关于积极合理有效利用外资的若干政策意见》(以下简称《苏政发?1997?99号文件》)中指出：“引进海外基金和BOT融资……也是应该积极尝试和大力发展的利用外资形式。”
政府在BOT项目中既是兴建公路项目的决策者，又是广大用户的代表者和最终购买者，承担着重大的责任，发挥着重要的作用。政府是签订项目合同的一方，与公路经营企业、资金借贷银行等有着复杂的关系，担负着与其权力相应的责任和义务。
1 公路BOT项目中政府的地位
BOT项目中政府所处的重要地位决定了其对公路经营企业承担的责任。具体来说，政府处于以下几种地位：?
1.1 政府是BOT项目的立项决策者
公路是国民经济的基础产业，具有社会公益性的特征。《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)第一章第四条规定：“各级人民政府应当采取有力措施，扶持、促进公路建设。公路建设应当纳入国民经济和社会发展计划。”各级政府交通主管部门根据地区经济发展的需要，按照交通量的需求，制定与交通运输规划相协调的公路建设计划，确定一些急需上马、前景良好，但缺乏资金、技术的大型建设项目，采取BOT的机制，并报上级有关部门批准立项后，通过基本建设程序，选择公路经营企业，实行授权转让委托，以加快公路基础设施的建设。
1.2 政府是BOT项目的特许授权者
政府在确定BOT项目合作伙伴后，将通过长时期的谈判，就公路BOT项目特许权的范围、期限、要求等内容与公路经营企业达成共识，以经济合同的形式，明确公路经营企业的权力范围，赋予其一定期限内特许权力。政府将通过特许授权的方式，把公路项目某一段时期内建设、经营、收费、养护等权力委托给公路经营企业，使其能在特许范围内开展项目的经营管理活动，谋求投资后的收益和回报。
1.3 政府是BOT项目的最终所有者
政府通过特许权方式转让，使公路经营企业获得项目经营权或产权，但政府在合同期满后，将最终拥有公路项目的产权和经营权。《公路法》第六章第六十五条规定：“由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。”因而，在公路项目特许权期满后，公路经营企业应将经营权或产权转移给政府控制，政府将依法无偿收回该公路项目。?
1.4 政府是BOT项目的用户代表者
公路是支撑国民经济的基础结构，服务于社会生产和大众生活。政府代表着公路项目的广大用户，必须维护用户权益，保证BOT项目有较高的工程养护质量、低廉的收费价格和优良的服务水平，使广大用户满意。因而，政府应加强监督检查公路经营企业的施工质量，严格审定过路费的收取价格，监督公路经营企业的日常养护管理，保障用户的合法权益。
2 公路BOT项目中政府的责任
公路BOT项目中建设经营的风险分别由政府和公路经营企业承担。政府在项目建设中处于最重要参与者的地位，也担负着至关重要的责任，决定着项目建设的成败。具体来说，有以下几项责任：
2.1 特许权的授予
在BOT项目中，政府把公路项目建设、经营、管理等权力以特许授权的方式，移交给公路经营企业，转让经营权的期限一般在20年以内，不超过30年。在该期限内，公路项目的经营权将完全由公路经营企业独立控制，政府不得随意干涉项目的日常管理。政府在特许权期限内将失去对公路项目经营管理的微观控制，但可通过价格、税金等杠杆加以适度调节，进行宏观管理，保证BOT项目的健康、持续的发展。
2.2 用地政策
公路建设需要大量的土地。政府应根据《中华人民共和国土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让暂行管理办法》，制定BOT项目用地政策，通过土地有偿转让等形式使公路经营企业得到建设用地。《苏政发?1997?99号文件》第36条规定：“允许将已建成和经营交通基础设施及其合作范围内的土地使用权和经营权或股权，依法有偿转让给外商。”亦可借鉴国内的一些做法，由公路经营企业结合里程定额补贴，沿线地方政府统筹安排公路用地的征用、拆迁、赔偿工作，差额部分由地方财政补给。在项目建成经营取得收益后的若干年份，由公路经营企业逐步清还地方政府差额补给费用。偿还费用是在土地原值差额补贴费用的基数上，加上银行同期存款利息及通货膨胀等因素，使地方政府有足够的积极性参与项目建设。
2.3 金融财政支持
公路经营企业从事项目开发建设需要巨额资金。除企业自身资本金以外，一般通过股票上市交易、银行贷款等方式筹集资金，而国外银行财务公司等金融机构也一般要求政府对公路经营企业进行担保。但《中华人民代和国担保法》规定：政府机关不具备为企业提供信贷担保的资格。政府则可以采取牵线搭桥的方式，使公路经营企业与专业或商业银行共同投资合作、共担风险，取得收益后优先返还。在公路项目建设期间，如遇有经济危机或公路经营企业因特定因素运转困难等情况，政府应准备一个最低限度财政备用额度，提供给公路经营企业度过难关，维持项目的照常运行，保证公路的按期竣工使用。
2.4 汇率利率支持?
公路经营企业在项目开发资金上外资所占份额较大，则须考虑由于汇率浮动对工程建设带来的负面影响。国际大型土木工程承包费用汇率一般应以工程所在国政府(业主)指定的银行在投标截止日前30d的该外币的卖价为准，并适用于整个合同履约期间。但如果汇率下降超过20%，政府则应考虑提供财政备用额度或协助联系商业银行贷款，以保证工程建设施工顺利进行。如果利率下降超过25%时，政府也应适当采取措施，支持公路经营企业的生产运转。
2.5 税收优惠
BOT项目运转后，公路经营企业按照我国税法的有关规定，应缴纳各类税收和行政事业性费用。政府可以采取分阶段减税、免税、退税的方式，给予公路经营企业一定的优惠政策，保护开发商的利益。《苏政发?1997?99号文件》中规定：“从事港口、码头、公路等基础设施建设的中外合资企业，经省税务部门批准，按15%的税率征收企业所得税。经营期在15年以上的，从获利年度起，第1年至第5年免征企业所得税，第6年至第10年减半征收企业所得税”、“对外商投资企业和外国企业在我省进行固定资产投资，不征收固定资产方向调节税”、“对外商投资企业在我省进行固定资产投资，不征收固定资产方向调节税”、“外商投资企业从事生产性项目占用耕地可免征耕地占用税”。政府采用合理的税收政策，在调动公路经营企业积极性的同时，亦可有利于监督管理公路经营企业的财务活动状况，便于积累管理经验。
2.6 后勤服务
公路经营企业承担BOT项目后，需要政府在供水、供电、备土、劳力、生活服务等方面提供便利条件。政府应主动协调电力、邮电、供水、劳动、粮食、交通等职能部门与公路经营企业之间的联系，积极疏导项目承建方与当地政府和群众的关系，维持良好的治安和施工秩序。政府尤其是乡镇、村组干部要积极为公路经营企业提供工程建设、养护生产等所需的社会劳动力，缓解劳力需求的矛盾，也可增加当地就业机会。
2.7 沿线服务设施开发
公路项目建成通车后，公路沿线将迅速形成新的经济开发带，交通运输服务设施的开发也将成为新的经济增长点。政府可将沿线服务设施的开发权一并转移给公路经营企业，由其负责公路沿线服务设施的开发，兴办加油站、餐厅、商场、休闲场所等机构，实现收费、养护、服务等措施一条龙配套，既可增加公路经营企业的收益，又便于全路的单独管理。《苏政发?1997?99号文件》规定：“外商投资建设和经营交通基础设施项目，可以充分利用该设施的优势，依法经营项目一定范围内的服务设施；也可以在同等条件下，优先受让交通基础设施沿线的土地使用权进行开发经营，并可在出让地价上给予优惠”。
2.8 最低收入的担保
公路经营企业主要依靠收取公路过路费来谋求投资的回报和利益。公路项目建成后车辆交通量的大小决定着收取过路费的多少。政府可根据测算交通量的增长速度，在不同阶段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平线，向公路经营企业提供不同的最低收入的担保。当公路经营企业收取过路费达不到最低收入水平线时，政府可视情给予公路经营企业一定的补帖，保证公路经营企业的收益率，调动投资开发商的积极因素。
2.9 竞争保护
公路经营企业的收益直接取决于公路项目过往车辆的交通量。为保证项目建成通车后，经营企业有稳定的收入，政府应向公路经营企业作出项目应用范围内无第二设施的承诺，特许权期限内不在项目附近兴建任何竞争性公路，控制公路支线叉道口的连接，使公路经营企业保持较高的回收率。
2.10 不可抗拒力?
公路建设项目由于受自然或政治等因素影响，造成巨大的损失，将严重侵害公路经营企业的利益。政府应视不可抗拒力的主要因素和经营企业的损失状况，相应给予公路经营企业一定的经济补偿，或相应延长特许的期限，免去公路经营企业因延误而产生的责任。如项目就此终止，政府应承担公路经营企业已发生的债务和已支付的资本金，并分期进行补偿。
3 几点建议
利用国际资本推动公路建设，逐步建立“国家投资、地方筹资、社会配资、利用外资”的公路建设投融资体制势在必行。政府应当主动引入国际通用的BOT机制，积极发挥自身作用，促进公路事业的发展。笔者认为可以从以下几个方面入手：
3.1 有一个精干的办事机构?
公路BOT项目在我国刚刚兴起，部分省市交通主管部门仍没有一个专门研究和管理BOT项目的机构，普遍缺乏BOT项目开发建设人才。当务之急是尽快引入BOT经营思想，请世界银行专家、学者对县级以上交通主管部门负责人和从事交通计划、投资、规划工作者进行一次深入的BOT常识教育。各级政府应选择一些既懂理论、又重实践，具有丰富的金融、经济知识和管理工程理论的人才成立BOT项目开发管理机构，系统研究交通基础设施建设如何运用BOT机制，掌握对公路建设、经营、转让期间的条件和要求，主动与国内外公路经营企业和财团进行洽谈合作，力争早开发公路BOT项目。
3.2 有一套规范的政策措施
公路工程建设领域应用BOT，需要一套完整、规范、切实可行的政策措施。目前，我国采取BOT方式进行公路建设的项目较少，仍然缺乏政策上的规范性和连续性，存在着人为的随意性状况。因而，各级政府应从当地实际情况出发，结合公路建设项目的特性，尽快研究制定一套有利于约束政府职能部门和公路经营企业行为的政策措施，明确规定双方的权利、责任、义务、履行期限和要求等内容，尤其要抓好公路项目特许权转让后工程建设质量、进度的控制，项目建成后过路费收费价格、养护和服务管理等方面规则的制定，确定项目经营主体的责任，使公路BOT项目在规范化、法制化的轨道上运转，提高公路项目的整体服务水平。?
3.3 有一个有力的监控体系
BOT项目在建设、经营、转让三个阶段，政府应有针对性地加强对公路经营企业的监督管理，保证广大用户的合法权益。在建设期间，各级政府应按照《公路法》的要求，积极发挥社会监理的作用，强化对工程建设质量、进度的控制，把好各道检查检测关，严格按质量标准检验、验收公路经营企业的施工质量，确保公路项目按时保质完成。在经营和转让期间，政府应依法加强对公路经营企业收费、养护、服务等方面工作监控，从严控制过路费的收取价格，保持良好的路况质量，提供优质的运输服务，使之达到广大用户的满意程度。《公路法》第六十六条规定：“依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路养护工作，由各该公路经营企业负责。各该公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满，或者经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态。”
3.4 有一个良好的外部环境?
公路BOT项目建设周期长，公路经营企业也担负着较大的建设风险。政府应努力创造一个宽松、优良的外部环境，从BOT项目的产业导向、项目开发、审核审批、建设施工、建成管理等方面采取“一条龙”全过程服务，积极解决一些职能部门之间协调的问题，做好BOT项目的延伸、配套等后期工作，为公路经营企业提供各种力所能及的服务，不断改善服务态度，提高办事效率，创造良好的法制环境。
