0 前 言
1988年10月，我国首条高速公路（沪嘉高速）建成通车，从此中国的公路建设事业进入了一个全新的发展时期，我国高速公路通车总里程已跃居世界第二。我省的高速公路建设去年底突破了1000km，并提出了本届政府任期内实现通车里程2000km的建设目标。在我们为公路建设成就而自豪、为公路建设目标而振奋时，一个无法回避的问题摆在了我们面前，这就是“如何以科学的发展观为指导，进行公路建设项目管理体制改革，以适应公路交通大发展”？
改革开放20多年来，公路建设项目的管理体制进行了深刻的变化，项目管理方式也有了一些变化。但是就总体而言，公路建设项目管理现状与社会主义市场经济体制的要求还不相适应，在计划经济体制下形成的投、建、管、用四位一体的管理体制已无法与国际接轨。随着我国社会经济体制的改革、投资主体多元化的变革、政府职能的转变、社会需求的进步和国际竞争等各方面的压力，公路建设项目管理体制面临迫切需要改革的呼声。经过理论研究和实践证明，代建制是公路建设项目投融资体制改革和政府职能转变过程中出现的一种项目管理体制创新，是公路建设项目管理体制与国际接轨的体现。实施项目代建制，可以改变以往公路建设项目管理体制所存在的弊端，使公路建设项目管理从传统的自营式管理走向社会化、专业化的市场运作。
1 公路建设项目管理的发展历程
我国对项目管理系统研究和行业实践起步较晚，真正称得上项目管理的开始应该是1984年利用世行贷款的项目——鲁布革水电站。首次按国际规定进行招标，实行项目管理，缩短了工期，降低了造价，取得了明显的经济效益。此后，公路建设项目也相继实行项目管理体制，包括项目资本金制度、项目法人制、合同管理制、工程监理制和招标投标制等。特别是在2000年正式实施的《招标投标法》和《公路法》，涉及了项目管理的诸多方面，为我国公路建设项目管理的健康发展提供了法律保障。
我省在80年代未的首条利用世行贷款公路项目（南九公路）中，首次按国际通用的FIDIC条款模式实行项目管理，并逐步形成了业主、监理工程师和承包商的三角关系和各自的责、权、利。为进一步深化项目管理机制的改革，分别在1995年、1996年开工的南昌新八一大桥、昌北机场高速公路中首次采用“行政指挥+FIDIC条款+责任管理承包”模式和“设计施工总承包管理”模式，这两种项目管理模式在各项目实施中都取得了非常成功。但长期以来，公路建设项目由国家投入资本金，依靠行政权力和路产质押等筹集建设资金，行业主管部门或其授权的临时机构组织建设和管理，造成项目投资、建设、管理、养护、监督职能不分的管理现象。
进入新世纪，随着国家“四制”的实施，公路建设项目实行了以项目法人为主体的工程项目管理体制。由项目法人负责项目的融资、前期筹备、建设管理和投入运营管理等工作，实现了建管结合、贷还结合，从而把自营制下分离的建设与运营的完整经济周期以市场经济的形式，由项目法人整合起来，使公路建设项目管理向前迈进了一大步。
2 公路交通大发展呼唤管理体制创新
随着公路交通建设的大发展，公路项目建设的难度越来越大，工程内容越来越复杂，建设要求越来越高，涉及的方面越来越广。传统的以工程建设单位为主体的工程项目管理体制日益显示出其的不足。由于项目管理队伍是临时组建和非专业化的，所以缺乏项目管理的专门人才和经验，缺乏项目管理的程序和方法，因此难免存在管理不善现象，如各主要环节设计、施工、物资供应之间互相分割与脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等缺点；由于它是非专营的，往往在项目建成后即撤消或转业，所以积累了经验或有过的教训也不能作为以后项目的借鉴；在管理中存在着政府管理与投资主体、建设单位三者之间职责不清，尤其是政府部门直接管理的倾向严重；政府所属的投资公司尚未确立业主意识，不真正行使当家理财和监督管理职能；建设单位之间缺乏竞争，只求建成、不计成本和效益，甚至“敞开口袋花钱”。这些问题使得项目投资效益无法实现最大化，业主的主体责任无法体现、工程建设水平难以进一步提高。
推行项目法人责任制后，较好适应市场经济发展的需要。但目前各项目法人既是项目的投资主体，又是项目的管理主体，管理者往往把工程项目管理视作行政管理或一般企业管理，采用行政管理手段或一般企业管理的方法去管理项目。因项目法人自行组建项目办的临时性、非专业化和非专营性，造成了项目建设的巨大浪费和损失。建、管、用不分，使用单位充当业主，本身就有投资扩张的冲动，从而导致投资失控。究其根本是因为项目法人花的是国家钱，而不是自己的钱。这一点与传统体制下大家只管花钱不讲投资效益的情况并无本质差别。
目前，我国实施积极的财政政策，公路建设投资规模空前巨大。针对公路建设管理中存在的问题，国家有关部委及地方政府都在项目管理体制方面进行了深入研究，如我省实施的“项目管理责任承包”和“设计施工总承包”等对公路建设项目的管理方式进行了大胆的改革实践，并开展了《公路项目业主委托管理的思路与对策》等的软课题研究。不论是理论研究还是改革实践，基本上都体现了这样的共识，即公路建设项目应改变过去投、建、管、用不分和临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式，由专业性的管理机构对工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。另外，随着公路建设项目投资主体日趋多元化和加入WTO，投资主体的改变必然带动管理体制的变革。因此，加快公路建设项目管理体制改革以适应公路交通大发展已迫在眉睫。
3 公路建设项目管理体制改革的思考
随着我国投资建设体制的改革、社会主义市场经济的进一步发展，如何加快公路建设项目管理体制创新以适应公路交通大发展的形势是当前迫切需要研讨的课题。通过调研，我们发现采用项目代建制，用“建”、“管”分离和专业化的原则，确立建设工程的投资主体，组建项目管理公司，代替政府直接管理建设项目，是目前公路建设项目管理体制的一种创新。
3.1项目代建模式
代建制是指政府通过选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政部门对实行代建制的建设项目审批程序不变。项目代建制与前述的“项目管理责任承包”和“设计施工总承包”制有突出的区别，主要表现为代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人的权利，同时承担相应的责任。目前项目代建模式主要有以下三种：
3.1.1模式1 委托政府组织代建（项目法人公司+政府代建单位）。该模式一般由项目法人公司委托政府组建单位或直接委托政府下属的专业单位作为项目的代建单位，其特点是法人公司只配备少数人员、设置简单的机构，主要负责融资、决策等工作；而要求代建单位配备强大的技术、项目管理人员，设置完善的建设管理机构，提供全过程、全方位的工程建设管理。这些代建单位并非政府本身，但和政府有一定的关系。这是一种介于政府管理和纯商业化管理之间的模式。
3.1.2模式2 委托公司组织代建（项目法人公司+代建公司）。该模式一般由项目法人公司直接委托有经验的专业化工程管理公司作为代建单位，法人公司和代建单位之间是一种纯粹的商业关系，代建单位在业主的授权下，利用其在建设管理方面的经验提供专业服务，并承担相应的责任和获得相应的报酬。
3.1.3模式3 代建总承包（项目法人公司+总承包公司）。该模式一般由法人公司委托专业公司全面的总承包，由其全面组织进行项目的设计、施工、政策处理等方面的“一条龙”服务，这种模式在国外先进发达国家普遍使用，其最大的优点就是使业主最大限度地减少了许多设计、施工、支付、管理等方面之间的协调及工作环节。
3.2项目代建模式与单位的选择
根据公路建设项目的不同特点和要求，以及市场经济建设的逐步深入和思想认识程度的不断提高，项目代建制的模式也应循序渐进、逐步到位。结合我省的实际情况，当前可采用以政府组建单位或其下属单位为代建方的代建制模式，即“小法人公司、大代建单位”的建设管理模式作为公路建设项目管理的主要实施模式，因为其更能充分发挥政治优势，调动一切积极因素做好项目的前期准备工作；有利于加强横向部门的沟通和协调；有利于纠纷和矛盾的顺利解决等优势。当然，随着社会主义市场经济体系的不断完善和发展，以及政府职能转变及淡化、机构改革工作的深入，代建制实施模式的主导地位逐步由“模式1”转为“模式2”、再由“模式2”转为“模式3”将成为一种必然。
代建单位的选择方式主要有公开招标、邀请招标和直接委托三种。从当前的市场条件、改革形势和实践来看，现阶段可采用直接委托的方式选择代建单位。因为当前市场不成熟、行业也不具备规模和被社会完全接受，业主的顾虑不可能完全消除，加上没有招标的相关范本和政策法规的配套，业主只能根据对相关单位的了解和熟悉来选择决定。随着国家投资体制改革的深入，国家将逐步规范项目管理市场，完善法律、法规和监督机制，加之项目代建队伍初具规模，代建单位的选择必将逐步转变成以招标为主的选择方式。
3.3项目代建方式的选择
在具体实施过程中，根据项目代建的范围和代建单位的介入阶段，主要有全过程代建和两阶段代建两种方式。
全过程代建是从项目批复立项至保修期结束，即在项目建议书批复后，由代建单位提出项目可行性研究报告或评估论证，选择设计单位，开展项目设计咨询，取得项目规划许可和土地使用证，协助办理开工报备及征拆等工作，选择施工及监理单位，履行施工组织管理、如期竣工验收和交付使用的职责，并负责保障项目保修期内的正常使用。该种代建方式突出了代建单位的地位和作用；简化了各方之间的协调关系，有利于代建单位统筹规划、提高管理水平，便于追溯违约责任。但该方式要求代建单位的专业水平和技术管理水平较高，而目前国内此类专业的全过程代建单位极少，另外建设投资在项目建设的阶段和具体建设内容的分配上，由代建单位负责，有可能造成工程质量的不平衡和相对缺陷。
两阶段代建主要将代建工作分前期和实施期两个阶段。前期代建主要是在项目建议书批复后，由代建单位协助编制工可，完成评估论证，选择设计单位，开展项目设计咨询，取得项目规划许可和土地使用证，协助办理征拆等前期工作。实施期代建主是在项目初步设计批复后，根据初步设计确定的建设标准与规模、投资概算签订代建合同，负责办理开工手续，选择施工及监理单位，履行施工组织管理、如期竣工验收和交付使用的职责，并负责保障项目保修期内的正常使用。该种代建模式由于建设第一阶段的工作，使代建的内容明确；能更好地提高投资项目管理水平和投资效益；强化了投资人的地位和作用，监管能力强；专业化管理程度较全过程代建方式相对较高，如组织管理能力；有利于加快建设进度，保证工程质量。但该方式需要投资人协调的内容较多，相互之间的衔接水平较重要。
从目前公路建设项目的管理体制和代建单位的综合实力来看，当前公路建设项目可采用两阶段代建方式或分两阶段委托。但从长远来看，随着政府职能的转变、体制完善和投资主体变化，尊重公路建设的规律，便于统筹规划，充分发挥代建管理作用，项目代建方式必将走向全过程代建。
3.4项目代建费的取费标准
项目代建费包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收及保修阶段发生的成本、应缴的税费和合理的利润。项目代建费宜依据工作内容、难度和承担的责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定，而不宜直接套用项目概算中的“建设单位管理费”。因为建设单位管理费是阶段性费用，不包含从项目立项起至开工之日的前期工作管理费用；建设单位管理费是局部性费用，不包含在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗费和失业保险费。因此，建设单位管理费是项目代建费的一个组成部分，而不全部。
项目代建费的取费方式主要有成本加奖酬和工程造价百分比法。成本加奖酬即经过协商，共同对拟代建的项目实施代建所需成本进行估算，确定代建单位所需的代建成本，在此基础上根据双方确定的项目目标和投资控制基准数，在项目实施完成后，对投资节余部分按一定比例提成给代建单位，作为对代建单位额外的奖酬。该方法有利充分发挥代建单位的积极性和管理水平，提高项目投资效益。工程造价百分比法是根据工程项目建设总投资的某个百分比来计算管理费用。
结合目前公路建设项目的管理模式和项目委托管理的实践情况来，当前公路建设项目代建费可按成本加奖酬方式确定。代建成本结合我省南昌八一大桥、昌樟和昌北机场高速公路委托管理的实施情况来看，建议取工程造价0.8%-2%之间比较合适，具体视项目的规模和难易程度而定，奖酬可按投资节余的20%-50%之间考虑。若按工程造价百分比法建议在1%-3%之间比较合适。
