政府和社会资本合作（PPP）模式强调“专业的人做专业的事”，基础设施和公共服务领域推广PPP模式旨在充分利用社会资本的技术、人才和管理以及资金等优势，弥补国有企事业单位管理不善、效率不高和资金不足的问题。
但现行PPP政策对社会资本方的范围和准入条件，并没有作出明确规定，实践中难免导致很多PPP项目重蹈国有企事业单位管理不善、效率不高的覆辙，同时催生变相融资的假PPP项目。
PPP相关文件没有对社会资本范围作出明确统一规定
P PP模式中的第二个P，即私人部门，在发达国家乃至很多发展中国家都是一个比较清晰、很容易确认的概念，主要指的是私营企业、第三方组织（N G O）和外商投资者。但是，在我国，除此之外，从中央到省市县各级政府，还有大量的国有企业、事业单位和政府投融资平台公司等国有性质的经济实体。这些国有经济实体，能否作为社会资本方参与本地P PP项目的投资建设或运营，现行PPP相关政策文件并不明确、统一。
目前，我国涉及社会资本方定义的政策文件主要有国家发展改革委、财政部、国务院办公厅和中国银监会相继下发的四个政策文件。对于PPP模式中社会资本方的定义，从管理层到学术界，民营企业、外商投资者和中央管理的国有企业是没有异议的，外地的国有企业在现行“此国有非彼国有”的国有资产监督管理体制下，作为社会资本方不会产生很大的异议。
然而，对于地方政府独资和控股的国有企业，特别是投融资平台公司和事业单位，能否作为本地PPP项目中的社会资本方，现行政策文件并没有一个明确统一的界定，有的甚至还存在一定的矛盾。
国家发展改革委在2014年《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中提出，“社会资本是符合条件的国有企业、民营企业和其他各类企业”，这一提法相对比较宽泛，似乎涵盖了本地的国有独资和控股企业，甚至包括符合条件的地方投融资平台公司。但究竟怎样才算是“符合条件”，该文没有进一步明确提出。
财政部在2014年《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）中提出，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，这个定义是比较狭窄的口径。按照财政部的文件，意味着本地的国有独资或控股企业，不能作为社会资本方参与本地的PPP项目。比如，重庆市的国有企业包括市属投融资平台公司，不能作为社会资本方，参与重庆市本级的PPP项目，北京市属的国有企业同样不能以社会资本方的角色，参与北京市本级的PPP项目。
国务院办公厅2015年下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）规定，已经建立现代企业制度、实现市场化运营并明确今后不再承担地方政府举债融资职能的地方融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目。但该42号文件对于其他国有独资或控股企业没有进一步明确。考虑到国有企业实施现代企业制度改革的进程和市场化商业化运营的程度，总体上要超过地方融资平台公司，可以认为该42号文件，是允许国有企业参与本地PPP项目建设或运营的。
中国银监会和国家发展改革委2 0 1 5 年联合下发的《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》（银监发〔2015〕43号），从支持PPP项目融资的角度，对适合作为本地PPP项目社会资本方的地方投融资平台公司，从三方面作出了明确定义，即首先是已经建立现代企业制度、实现市场化运营，其次是其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，再次明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。但是，该文件也没有明确提及本地国有企业，是否可作为社会资本方参与本地PPP项目的问题。
值得注意的是，在我国，除国有企业和政府投融资平台公司外，还有一类很重要也具备技术、人才和管理优势的机构，即国有事业单位，主要在文化、教育、医疗卫生等社会事业领域，其中不乏知名院校和科研院所。上述四个政策文件都没有明确事业单位，特别是异地国有事业单位，能否作为社会资本方参与本地的PPP项目。如果允许的话，外地办得好的国有事业单位可以名正言顺地参与本地PPP项目的投资建设和运营；如果不允许的话，诸如衡水中学和中日友好医院等国有名校名院，就没办法通过PPP模式向其他地方输出人才、技术和管理了，这不能不说是一大遗憾！总之，从现行政策文件对合格的社会资本方的定义，如果不明确甚至相互冲突，会在很大程度上影响PPP模式的推广运用。
根据全国P P P综 合信息平台项目库的统 计，截至2 0 1 6 年1 2 月 末，2 7 7个落地示范项 目的签约社会资本信息 已入库，签约社会资本 共41 9 家，包括民营独 资10 4 家，民营控股5 9 家，港澳台16家，外商6 家，国有独资119 家，国 有控股113家，另外还有 类型不易辨别的基金公 司和上市公司共2家。
明确PPP模式中社会资本方的准入政策
从弥补基础设施和公共服务类国有企事业单位管理效率相对较差的需要看，无论民营企业、外商投资者还是外地的国有企事业单位，必须具备的PPP市场准入条件都是相似的，即符合相关资质要求的工程承包商、关键设备供应商或运营商，同时还应具备较好的从业经验和经营业绩以及较强的投融资能力。
不具备相关行业技术、人才和管理等优势，纯粹作为财务投资者的社会资本方（主要是金融资本），尽管能够满足PPP项目的融资需求，也不应作为现阶段国家鼓励支持的PPP项目的社会资本方。目前，这类财务投资者，包括保险机构、信托机构、产业基金和P PP基金等参与PPP项目的积极性较高，但原则上其应联合工程承包商、关键设备供应商或运营商共同投资参与PPP项目。建议有关部门尽快对此予以明确，如果这类不具备项目建设和运营经验的财务投资者，单独作为社会资本方参与PPP项目，很可能导致PPP项目变成一个名股实债或变相债务融资的项目，从而有违国家推广PPP模式的初衷。
对大多数地方政府而言， 解决基础设施和公共服务项目的融资需求，恐怕是现阶段的第一要务，投融资模式取什么名称并不重要，只要财务投资者能满足其融资需求，“张冠李戴”取名为国家鼓励的PPP模式是自然的。实践中，这样的变相融资甚至假的PPP项目已经出现了一些，未来很可能会更多，这应引起有关部门的高度重视。
至于某个PPP项目的社会资本方准入条件和相关要求，则取决于项目自身的技术经济特点和PPP运作方式、合作期限、投资回报机制、风险分担机制等因素，这要在项目实施方案中研究确定。( 作者： 文/ 国家发展改革委投资研究所 吴亚平 )
