公路建设BOT+EPC模式，即政府向某一企业（机构）颁布特许，允许其在一定时间内进行公路基础建设和运营，而企业（或机构）在公路基础建设过程中采用总承包施工模式施工，当特许期限结束后，企业（或机构）将该设施向政府移交。该模式的优点就在于政府能通过该融资方法，借助于一些资金雄厚、技术先进的企业（或机构）来完成基础设施的建设。
重庆沿江高速公路主城至涪陵段采用B OT+EP C 建设模式，业主为重庆中信沪渝高速公路有限公司，总承包单位为中信国华国际工程承包有限责任公司和中交第二公路勘察设计研究院有限公司，西安方舟工程咨询有限责任公司承担了该项目一部分工程的施工监理工作。在BOT+EPC 建设模式下，总承包单位承担了大量的工作和责任，而业主又选择了监理公司对工程进行施工监理，在这种情况下，监理单位如何开展工作？在建设过程中处在一个什么样的地位？可能会遇到哪些问题？笔者提出一些看法，供大家商榷。
BOT+EPC模式概念BOT
是英文“Build-Operate-Transfer”
的缩写，通常直译为“建设- 经营- 转让”。
B O T 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。因此，B O T一词译为“基础设施特许权”更为合适。
EPC 是“Engineering ＋ Procurement ＋Construction”三个英文字母的缩写，也就是“设计＋采购＋建设”，就是我们常说的总承包。EP C 总承包模式是指建设单位作为业主，通过固定总价合同，将建设工程项目发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的勘查、设计、采购、施工，并对所承包建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，通过系统优化整合，最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式，该模式对提高管理水平、缩短建设周期、提高工程质量、降低工程造价具有重要作用。
在E P C 模式下，业主提出投资的意图和要求后，把项目的可行性研究、勘察、设计、材料、设备采购以及全部工程的施工都交给所选中的总承包单位。“EPC/ 交钥匙模式”之所以在国际上被普遍采用，是因为和其他项目管理模式相比具有明显的优点：能充分发挥设计在建设过程中的主导作用，有利于整体方案的不断优化；能有效地克服设计、采购、施工相互制约和脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理深度交叉；总承包单位以项目管理为核心，能有效地对质量、费用和工程进度进行综合控制；总承包单位长期从事项目总承包，拥有一大批在这方面具有丰富经验的优秀人才，拥有世界上先进的项目管理集成信息技术，可以对整个建设项目实行全面的、科学的、动态的计算机管理，这是临时性的领导小组、指挥部、筹建处以及生产厂直接进行项目管理所无法实现的。
监理人的职责和权限
监理人的职责
核对施工队伍、人员和设备的进场情况是否跟承包人投标文件承诺的一致，发布开工令、暂时停工或复工令；决定承包人有权得到的工程延期；审查批准技术规范（或规程）或设计变更；
下达变更指令，审核索赔申请；对新增施工细目的单价进行估价；审核有关暂定金额的使用。
监理人的权限
工程质量方面，业主要求监理人按《公路工程施工监理规范》赋予的全部职责和权力对工程质量进行监理，在遵循技术规范的前提下，业主保留质量问题上的一票否决权。
工程进度方面，业主要求监理人按《公路工程施工监理规范》赋予的全部职责和权力对工程进度进行监理，业主提出处理意见，保留要求承包人和监理人因工程进度滞后而采取进一步措施的权力。
工程费用监理方面，监理人现场计量核实合同规定的任何已完工工程的数量和价值，审核承包人每期计量支付证书，对不符合合同文件要求的工程项目的施工活动，经业主批准后，有暂拒支付的权力。业主保留计量支付的终审权。
合同管理方面，业主授予总监对工程变更和索赔的方案、数量、单价、金额的初审权，由业主提出处理意见，保留工程变更和索赔的方案、数量、单价、金额的最终审定权。同时，监理人还具有按《公路工程施工监理规范》进行合同管理的职权。
安全、环境保护、文明施工方面，业主授予监理人《公路工程施工监理规范》要求的全部职责和权力外，还授予监督承包人完成总承包合同中规定事项的权力。
如果发生紧急情况，监理人认为将造成人员伤亡或危及该工程或临近的财产，需立即采取行动，监理人有权在未征得业主的情况下，向承包人发布处理紧急情况所必须的指令，但监理人随后应及时向发包人报告情况，并与发包人协商进一步应采取的措施。
业主可能存在的风险
BOT项目执行过程中的风险
信用风险：对方无力履行承诺或合约；对方拒绝履行承诺或合约。
核准风险：B OT 计划自开发到兴建过程漫长，如果不能及时得到批准，就会造成工程建设延误而导致损失。
完工风险：建设成本超支；工期延长；不能完成建设工作；完成项目达不到预期设计标准。
生产风险：如技术、资源、能源、材料供应及品质、经营管理等。
市场风险：产品与服务价格；市场销售量与市场竞争性等。
金融风险：汇率变化；利率变化；通货膨胀；金融风暴造成不景气；工资率高；融资困难。
环保风险：环保法规规定严格；民众抗争。
不可抗力风险：如战争、地震、洪水、台风、火灾等引起损失。
政治风险：国家政策改变；政局不稳等。
EPC模式下业主应承担的风险项目定义不准确。在招标阶段，业主只能给出项目的预期目标、功能要求及设计标准，业主要对这些内容的准确性负责。如果这些地方存在错误、遗漏和不合理，在工程建设过程中业主指令变更，如提高功能要求、增加关键设备等，由此引起的投资额增加和工期延长要由业主承担责任。
选择承包商不当。鉴于E P C 项目投资额高、专业技术复杂、管理难度大的特点，加上业主要求合同总价和建设工期固定，潜在的投标人可能采取非常谨慎的态度，投标人的减少很可能使业主无法选择到最合适的承包商。
同时，如果没有综合考虑承包商类似工程的业绩和经验、设计采购施工能力、投标报价这些因素，很可能导致业主错误地选择了承包商。如果选择的承包商不能很好地完成工程项目，业主不得不在工程建设过程中更换承包商，蒙受重大的损失。
工程建设过程中的风险。在FIDIC 的“银皮书”(EPC/交钥匙工程合同条件) 中规定，业主只承担合同执行中因自身违约，业主变更项目的预期目标、功能要求和设计标准，法律变更以及不可抗力的风险。除此之外，EPC 项目总承包合同中确定的合同价格和建设工期将不能调整。业主违约包括业主在执行合同中履约时间不当和履约瑕疵。在合同执行中，如果工程项目所在国的法律或者政府的有关政策发生改变，对承包商履行合同规定的义务产生影响，合同价格和工期应该考虑因上述改变而造成的任何费用和工期的增加，也就是说，这部分风险一般应由业主来分担。根据FIDIC“银皮书”，不可抗力属于业主风险。对于自然力作用的不可抗力，如地震、台风、火山爆发等，业主只承担工期延长的风险；对于自然力作用以外的其他不可抗力，业主既要承担对承包商履行合同义务造成的工期延长的风险，又要承担费用增加的风险。
监理过程中可能遇到的问题
工程监理队伍实力不够或受传统模式的影响
目前，我国监理队伍总体素质还不高，主要是缺乏经营管理知识和法律知识，缺乏对国际惯例和FIDIC 条款的掌握，缺乏全方位控制的能力，缺乏真正掌握高技术的人才。一些监理单位由于人才不配套，大多只能运用技术手段进行质量检查，而不能运用经济手段和合同手段进行全方位、全过程控制。在遇到一些技术问题时，大多依赖和遵从设计单位的意见，不能充分发挥监理的作用。
由于项目管理与控制能力的薄弱，只能在现场进行质量监督工作，这是我国建设工程监理与先进国家建设工程监理的主要差距。传统模式下，设计单位负责施工过程中的技术变更，而设计单位作为独立的利益主体，在做变更时慎重、严格地从技术的可行性考虑，而不会受到工程进度压力和经济因素干扰。而在E P C 模式中，总承包商可能会权衡技术的可行性和经济成本，“两害相权取其轻”，导致技术的变更比较随意，而工程监理工作的一个重要依据是工程图纸，由此导致监理工程师无所适从。
监理的外在性和EPC模式下承包方的独立性冲突
《工程建设监理规定》明确指出了工程建设监理的范围，其中包括外资、中外合资、国外贷款、捐款、赠款建设的工程项目。也就是说，在中华人民共和国国土上的建设工程（除非常特殊工程如军事设施外），都要接受监理，以维护国家利益、社会公共利益以及业主合法权益。
对E P C 总承包公司而言，业主选择监理公司，是在政府指导下聘用第三方机构来监督他们的工作。多数的总承包公司起初并不十分习惯有这样一位“公正的”
第三方“监督管理者”来参与工程的运作。监理公司的印象被打上严重的政府或业主的烙印。另外，对于国际承包商而言，监理过多的参与有可能会泄漏自身的技术、组织秘密。
因此，作为承包商，不希望受到像传统模式监理工程师一样过多干涉。
对项目总承包资质要求不明确
目前尚未有关于工程总承包资质的规定出台。由于不明确，总承包商的能力受到怀疑，如由设计单位出面的总承包商，往往设计能力很强，但是现场施工组织水平低，不能有效协调分包商之间的进度、化解冲突，给监理工作带来很大困难。
笔者认为，总承包商必须同时具备相应的设计和施工资质。理由：其一，实行资质管理是建筑法的强制性规定，既然E P C 总承包活动同时包括设计活动及施工活动，那么E P C 总承包商自然就应依法具备这两个方面的相应资质。其二，E P C 模式一个重要的前提就是总承包商强大的实力和高度的自律性，这种要求必然要体现在总承包商的资质和完成的历史项目上。
BOT+EPC建设模式下监理主要工作
F I DIC《设计采购施工（EP C）/ 交钥匙工程合同条件》（俗称“银皮书”）中有一个明显的特点，就是合约中没有工程师（即监理工程师）这个专业监控角色和独立的第三方，所以不再是F I DIC《土木工程施工合同条件》（俗称“红皮书”）
条件下的三角关系。因此，必须承认E P C 合同对承包商的监管很弱，业主的参与力度也很小。作为在E P C 模式下的监理工程师，在施工监理过程中，应对“B O T+ E P C”建设模式下业主的风险进行分析，依据业主可能存在的风险，替业主办事，为政府把关。与传统监理模式相比，应加强以下几个方面的监理工作：
加强投资控制管理
监理人在E P C 项目中投入到投资控制管理中的精力与传统的项目监理模式相比要大得多，投资控制是E P C 项目管理的一项重要内容，首选要从资金角度为工程质量和安全提供必要的保障，既要将工程造价控制在适当的限度，又要给分包单位一定的利润空间，实现双赢。
主要的工作内容是：
分析相关的工程概算，掌握工程概算明细费用的组成，工作分工，控制限度；参与合同谈判，熟悉合同条款，了解总包、分包工作范围，设备材料的供应分工。材料和人工等综合费用、其他费用的调整范围；编制用款计划，每月上报用款申请，以便业主及时组织资金；根据施工图、预算定额和合同条款，组织专业人员和技术经济人员计算工程量核算，编制施工图预算，确定费用控制的“标底”；
确定进度款的审核和支付办法，每月组织对已完成工程量进行审核，批准并办理进度款；联系业主和承包单位相关人员合理及时地做好现场发生的零星签证，为工程结算做好原始资料积累；按照合同规定进行工程结算。
加强综合协调力度
传统项目监理模式中，监理工程师一般不参与业主和地方关系及现场“五通一平”条件的协调，但是在EPC 项目管理中综合协调工作量最大。比如，业主与地方关系协调时的配合，现场的“五通一平”条件，设计与设备定货资料之间的协调，现场施工急需的图纸，设备到货与安装需求的协调都需要监理工程师的参与。此外，开工条件的审核批准和协助提供，现场土建和安装条件的提前督促和随时协调，质量上报监理验收前的抽检，试运期间配合调试单位人员解决现场有关问题等等，均应有监理人的参与。
总之，工程进展的每一步都需要EP C 项目的相关管理人员提前策划，精心组织，中间检查，最终验收。
精细化工程进度控制管理工作
施工监理应制定出一套控制进度的措施和科学的计划管理方法，并根据合同赋予的职权监督承包人执行计划，在工程实施过程中密切注视工程实际进度与计划进度间可能出现的差距，及时督促承包人加快工程进度，以便按照计划完成工程，从而解决业主关注的“进度”问题( 是否达到原定的中间交工或运营目标)。
制定完善、科学的计划。施工监理根据业主的建设工期目标编制总体目标计划( 即监理大纲)，并要求各承包单位编制所承担施工标段的总体进度计划。同时在此计划的基础上，横向分解成总体工程、单项工程、关键单位工程三个层次的控制计划，以单位工程的进度计划保单项工程的进度计划，以单项工程的进度计划保总体工程的进度计划。在纵向上，分解成年进度计划、季进度计划和月进度计划，以月计划保季计划，以季计划保年计划，以年计划保总体计划。在各类计划编制过程中要确定关键路线，设置明确的里程碑控制节点。
加强对进度计划的控制和检查。对计划执行情况的检查，施工监理要抓住以下三个方面的工作：一是抓好对计划完成情况的检查，正确估测完成的实际量，计算已完成计划的百分率；二是分析比较，实行动态管理，将已完成的百分率及已过去的时间与计划进行比较，每月组织召开一次工地例会，发现问题，分析原因，及时提出纠正偏差的措施，必要时进行计划的调整，使计划适应变化了的新条件，以保证计划的时效性，从而保证整个项目工期目标的实现；三是认真搞好计划的考核、工程进度动态通报和信息反馈，为领导决策和项目宏观管理协调提供依据。
施工监理对施工进度的检查实行“三循环滚动”的控制方法。第一循环以周保月，第二循环以月保季，第三循环以季保年。周计划的审查及现场检查、落实和控制由专业合同监理工程师完成，月、季计划的控制纳入驻地施工监理控制范围。当考核周期完成情况与上期考核周期的计划要求不吻合或发现有进度拖延时，及时进行原因分析，根据分析的原因采取适当的纠偏措施，并调整下一个考核周期的作业计划，以保证计划的完成。
督促施工单位搞好施工组织。进度控制主要审核以下几个方面：施工总体部署及进度安排，包括总体施工组织设计，施工组织机构，施工进度网络计划，主要里程碑控制点，工程施工所需劳动力计划，进度考核管理制度等。施工监理必须对承包单位的施工组织做到心中有数，牢牢抓紧建设项目中的桥梁、隧道等关键性控制工程管理，对整个项目的施工工序和作业流向合理地作出安排，合理组织项目的施工，平衡项目的施工节奏，使施工进度平衡推进。注重科学因素、合理调整。尊重技术规程约束下的各项目( 专业) 之间的先后顺序关系，优化和适时调整劳动力、施工机械、设备、材料等因素组织而形成的各项目( 专业) 之间的先后施工顺序。通过合理排序，取得理想的工序和工期。
施工进度控制的组织协调。公路项目不可预见的变更项目较多，即存在“边设计、边施工”的局面，施工监理根据施工进度的安排，在施工过程中发现问题及时向业主单位提出，确保现场所需。
积极组织好监理服务，同时迅速处理施工中出现的变更问题，保证施工进度。
除此之外，施工监理要健全各单位的协调机构和落实具体人员，制定工作制度，明确工作方案、工作方法、工作流程，抓好预测和预防，要抓日常、抓动态、抓倾向、抓重点和关键；督促检查现场工料机的投入情况，建立良好的施工秩序；迅速、准确地传递施工信息，沟通各方面的情况；做好天气预报的收听以及早采取预防措施，减少气候对进度计划的不良影响；及时召开现场协调会或现场办公会议，进行日常进度中问题的调节，保证问题及时解决。
加强技术管理，加快施工进度。施工监理应及时组织好设计交底和图纸会审，使施工人员做到事先心中有数，尽可能的消除设计缺陷，尽量减少施工过程中的设计修改，以保障施工的连续性。
施工监理要求承包单位应在施工组织设计的基础上，及时编写各个施工技术方案。承包单位必须按批准的施工技术方案进行施工，在实施中不得随意改变。施工监理积极为承包单位提供新技术信息、技术指导和技术服务，组织专题技术研究，攻克技术难关，并协助解决技术难题，同时检查技术培训、上岗人员的技术水平和实际操作能力，提高技能，以全员技术素质保证施工进度。
强化工程质量管理，确保施工质量
施工监理依据合同条款、技术规范和设计图纸，进行现场监督和管理。要求总承包部按设计图纸和技术规范规定的工程质量标准和注明的材料性能、施工工艺和允许偏差进行施工。
加强原材料的质量控制。严格控制原材料的进场质量是工程质量控制的基础。原材料使用前，应将具有代表性的样品经监理认可的、具有相应资质的试验部门进行材料试验、混合料级配组成设计。试验结果提交监理审批。原材料使用过程中施工监理进行不间断地抽样和检测，一旦发现不合格就要拒其进场或拒其使用，将影响质量的隐患扼杀在萌芽状态。
加强施工过程的质量控制。施工阶段是进行质量控制的重点和核心阶段。当前，工程项目施工阶段的质量控制理论与实施措施较为完善，控制工作的重点应主要放在各项制度、措施的落实上，进一步加强实施过程中的监督与控制力度。
施工监理应加强质量的事前控制、事中控制、事后控制。事前控制是指对工程准备阶段的控制，督促承包商自检体系的正常运行，严格审查分项工程的开工报告，做好工程的“预控”，加强试验检测、测量监督监理工作。事中控制是指对工程施工过程的控制，施工监理对工程施工过程中的每一道工序都进行巡视、旁站、抽样和检查，及时发现问题并提醒施工单位采取有效的处理措施，使质量误差控制在允许范围内。
事后控制是指工程结束后质量的控制，对独立的公路工程或构造物完成后要及时进行检测和检查，及时发现施工中的缺陷，并迅速排除，避免工程隐患的出现。
B OT+EP C 模式在我国公路界是个新生事物，但在国外已有上百年的历史，国内也有其他一些行业如水利、石油、化工、管道、房建等有类似的工程，取得了较好的效果。在此模式下，监理工程师如何工作？如何生存？如何能发挥作用？就是摆在公路监理工程师眼前的重大问题。
笔者认为，提高监理人员素质、提倡服务意识、加强新技术新理论的学习、及时改变一些惯性思维接受新知识等，才能在建设市场上作为独立的一方主体而存在。
